强世功:一国两制亟须走出“邓小平时代”

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【编者按】已经宣布不参选下届香港特区政府行政长官的现任香港特首梁振英,近期曾赶赴北京,完成了自己特首生涯的最后一次述职。回看他上任以来的不到4年的时间里,从占领中环运动到旺角骚乱,再到立法会宣誓风波,进而中国人大主动释法,香港的“大新闻”可谓连绵不断。应该说,这样的香港距离北京希冀的“长期繁荣稳定”有渐行渐远的趋势。香港究竟怎么了?出路又在哪里?是该抱持着“等待戈多”式的浪漫想象等待2047年的到来,还是该高擎自由与民主的大旗演绎类似后毛泽东时代的“大乱到大治”?等待,终究解决不了问题,何况问题已经如此迫切、严峻;大乱,也终究带不来大治,反而会将本就伤痕累累的香港拖入无底深渊。

在这一背景下,多维新闻记者专访了北京大学港澳研究中心执行主任、法学院教授强世功。在强世功看来,相较于“人大释法”这一技术性问题,香港问题最为根本的症结在于,“一国两制”的制度设计至今未能走出邓小平时代的阴影。强世功曾于2004年至2008年在香港中联办研究部工作,并着有《中国香港:政治与文化的视野》一书。本文最早刊发于《多维CN》2016年第16期。

强世功认为必须从体制上重构“一国两制”与基本法,才能解决香港根本性的宪制问题(图源:北京大学法学院)

人大释法:普通法的情势必然性原则

多维:香港立法会宣誓风波暂且告一段落,高等法院作出的裁决也符合北京之意。但回过头来看,也不免引人反问,为何中国人大这次要主动释法,而不是等行政长官或高等法院提请?

强世功:首先从一个技术性或策略性的角度思考,为什么人大要选择在这个时候释法。我有许多香港法律界的朋友,从他们的角度看,人大释法完全是没有必要的,最好香港自己把事情搞定,中央不需要出手。他们相信香港有一套成熟的制度,立法会发生了争议,就提请司法复核来解决。他们认为香港有普通法的传统,法院拥有最终权威,既然问题已经进入司法程序,没等香港高等法院裁决,人大就释法,是对香港司法的不信任,这是对法院权威的打击,也自然是对香港法治和高度自治的打击。法院最后的判词似乎也表明这一点。

事实上,这次人大释法考虑的主要不是法院怎么判决,而是香港政局本身的稳定和立法会的正常运转。这一届立法会成立以来,从一开始就陷入到宣誓问题的中,争论梁、游二人及其他人是不是立法会议员。这种争论很快从立法会转移到行政、司法,以至于成为整个社会的政治焦点。这种争论导致立法会根本无法进入正常运作状态。梁、游二人甚至在高等法院审理期间,就作出强行闯人立法会自行安排宣誓的举动,惹出一大风波。

因此,这次人大释法并不是冲着高等法院来的,也并非如法律界所言对高等法院不信任,其目的是在最短的时间内、以最快的速度解决分歧,恢复香港秩序。人大释法的目的和功能就是我们常说的“定纷止争”。如果从普通法角度看,可以说人大释法在遵循普通法中所说的情势必然性原则(Principle of Necessity),这实际上是中央作为主权者在香港面临困难时必须要承担的宪制责任。

“两部基本法”:法律传统与政治认同

多维:如何理解香港法律界对人大释法的疑虑?同样是基本法,内地与香港的分歧何在?

强世功:香港法律界朋友们对人大释法始终充满担忧。在他们的理解中,“一国两制”就是保持香港不变,中央不要管香港,让香港的制度自行运转来解决自己的事情。这实际上将香港想象为一个事实上自动运转的政治实体,可以完全无视中央作为香港主权者所行使的权力,或者把中央想象成一个名义上的主权者。因此,他们往往主张中央在香港仅仅拥有驻军和外交,其他权力都属于香港高度自治范围,即使人大释法是基本法明确规定的,但他们也希望越少越好,甚至备而不用。这种想法本身不符合“一国两制”和基本法的设计。

这种对“一国两制”的不同理解,导致实践中出现了两部“基本法”。一部就是全国人大制定的基本法,一部就是香港法律界在普通法视角下所理解的基本法。香港法律界正是从普通法的观念出发,认为法律解释是法官的职能,不能接受人大常委会作为立法者来解释法律,他们所理解的法律解释就是法官在司法判决中的说理和推论,不能接受人大在立法功能意义上提供的一般性解释。

基本法在实施中常常被“各取所需”(图源:AFP/VCG)

香港回归以来,每次人大释法都遇到类似的争论。这是两种法律理念、两种法律技术的分歧,需要不断对话,相互尊重。而分歧的背后,有政治认同的分歧,即能否认同中央在香港行使主权。从宪法和基本法看,人大常委会有权解释基本法,而香港高度自治来源于中央授权,香港法院的终审权和司法独立必须以人大释法等中央主权的行使为前提。人大释法与香港法院的终审权并不矛盾。具体来说,人大不会干涉香港法院对粱、游宣誓的判决,而只阐明基本法第104条的意涵。

从香港历史上,在殖民地时期英国虽然是普通法国家,但也是议会至上的国家,从来没有听说议会释法和立法干预司法独立的问题,为什么香港回归之后,人大释法就变成了干预司法?能够认可英国议会的释法干预,然而不认可中国议会的释法干预,这才是根本的分歧所在。说到底不少香港人士至今不愿意认同中央对香港的主权行使,不承认宪法确立的国家宪政体制。

香港回归以后,中央在香港建立了一整套新宪政秩序。这个秩序就是要把香港从殖民地的法律体制变为中华人民共和国的法律体制。香港法律界必须接受人大释法和国家宪政体制,而不能以普通法想象来抵制人大释法。 “一国两制”和基本法是一个整体。要高度自治,就必须接受赋予其高度自治的主权者和基本法。没有“一国两制”和基本法就没有今天香港的高度自治。不少香港人想要高度自治,却又不想要中央主权,结果就是希望搞成事实上的独立,这恰恰是今天“港独”思潮的政治意识形态根源。而有些人为了排斥中央主权,甚至挥舞“米字旗”希望回到殖民地时代。

“爱国者治港”:政治效忠 vs.香港问题台湾化

多维:这无疑涉及到政治认同问题。这么说来,这次人大释法不仅是为了定纷止争,准确、全面理解基本法,而且涉及到国家主权完整的大是大非问题。

强世功:政治人物宣誓不仅是法律程序问题,而且涉及到政治效忠问题,涉及到国家宪政秩序的根本。我们究竟应当如何看待“港独”主张与组织。当几年前出现“港独”思潮时,香港不少精英人士说,“港独”只是极少数人的极端立场,他们思维混乱,不过是几个小孩子玩玩,香港不可能独立,中央不要担心“港独”,或者说“港独”只是主张,属于言论自由,中央应当尊重和包容香港的多元社会。

而现在是“港独”主张者大举进入立法会。我们面对的问题不是言论自由、结社自由问题,而是香港立法会作为中国基层地方政府的一部分,能不能成为分裂国家的合法政治平台?进而言之,能不能容许“港独”分子成为特区行政长官?能不能容许“港独”分子担任香港法官?这些人作为国家基层建制人物要不要承担对国家的政治效忠义务?这才是这次人大释法面临的根本政治问题。在这个大是大非的问题上,中央必须表明自己的政治立场。而香港社会各界也应当公开自己的立场。

“一国两制”的根本在于国家统一这个共同的底线。国家统一、中央在香港恢复行使主权乃是“一国两制”的政治基础。基本法所保护的香港多元社会并不包括“港独”这一“元”,否则香港多元社会的宪制基础也就不存在了。长期以来,这一直是中央在香港区分谁是我们的敌人、谁是我们的朋友的政治标准。香港有类似“支联会”这样的反共组织,其代表人物甚至可以合法当选立法会议员,“法轮功”在香港也合法存在,这恰恰表明中央在“一国两制”下对香港采取比内地更为包容的政治立场,在香港把这些矛盾也看作人民内部矛盾。

然而,在“一国两制”和基本法的政治逻辑中,“港独”势力无疑是中央不能容忍的政治敌人,属于敌我矛盾范畴。基本法明确规定国家在香港的主权和领土完整,基本法第23条首先就针对这种政治力量。然而,不少人试图用香港的言论自由、结社自由和选举自由等为“港独”存在寻找法律依据,完全忽视为香港法律提供正当性和有效性的这一政治基础,忘了法治的宪制基础乃是政治。

香港社会曾经因为核心价值问题产生过激烈争论,也曾因为白皮书中的“爱国者”问题争论不休。那么香港的核心价值是不是包容“港独”。在核心价值问题上,香港精英阶层普遍在“爱国”问题上心怀悲情,那么“港独”和他们所理解的“爱国”是不是可以兼容?这实际上为“爱国者治港”这个政治概念提供了明确和现实的标准。这次人大释法就是通过对基本法第104条中关于政治效忠问题的解释,再次阐明基本法确立的“爱国者治港”这个政治原则,绝对不容许“港独”势力进入特区管治体系。

粱颂恒(右)与游惠贞最终被香港高等法院裁定丧失议员资格(图源:AFP/VCG)

多维:梁游二人之所以被撤销资格,主要是宣誓环节出了问题,没有做到真诚、庄重。如果有人言不由衷、蒙混过关,那宣誓环节存在的意义就不复存在。所谓听其言、观其行,如何才能保证进入立法会议员的言行一致?

强世功:这个问题涉及到全球宪政普遍面临的难题。从宪政和法治的基本原理出发,任何一个国家宪政体制里,一般都不容许以分裂国家领土为目标的组织合法地存在,即使形式上合法存在,但在现实中也会抑制其发展,以至于不可能让这样的组织公开、合法地进入到国家体系来分裂国家。

按照这个标准,我们可以把世界上的国家分为两类:一类是处于正常状态,即国家不会出现法律上容许自我瓦解的情况,因为这不符合宪政的基本原理;另一类处于非正常状态,即国家的政治分裂开始摧毁国家的宪法基础,由此导致国家分离主义运动的兴起,其结果要么导致国家分裂,比如苏联、南斯拉夫的解体,要么通过政治谈判重建宪政体制,比如英国的北爱尔兰问题和苏格兰问题,加拿大的魁北克问题等,要么陷入战争状态,比如美国的南北战争。

按照这个标准看,中国也面临类似的非正常状态。比如在台湾合法地存在分离主义运动,“台独”主张合法进入台湾建制,甚至当选“台湾总统”。这种分离主义之所以合法存在,是由于从国际法上看,内地和台湾依然处于内战状态,中国的建国运动依然没有完成,中国的国家主权无法通过宪法延伸到台湾,因此中国的军队依然叫作“解放军”,就是为统一台湾提供武力支持。而香港问题经过联合声明和基本法,从宪制层面上已经完成了恢复主权行使,建立起来“一国两制”的格局,进入了正常的国家宪制状态。香港回归以来,中央和特区就“一国两制”和基本法的理解始终存在着分歧,但这种分歧乃是基于对基本法的不同理解,这至少表明双方都认同基本法确立的国家主权。

然而,“港独”主张已经背离了基本法,实际上要求废除基本法,重新确立香港的主权秩序和宪政体制。这就意味着香港的宪政秩序面临着从正常状态转向非正常状态的危险。如果仅有个别人的“港独”言论或“港独”组织,完全可以放在香港宪政秩序所保护的言论自由、结社自由的法治范畴内处理。但是,当这种言论和主张发展为一种社会运动和政治运动,甚至通过选举进入到政权体系,那就意味着国家宪政体制进入了非正常状态,即这个国家的宪政体制正在合法地系统地进行自我摧毁和自我瓦解。

尤其需要注意的是,立法会不仅是香港的立法机构,而且是整个香港政治的聚焦平台。立法会本身在设定政治议题,引导社会的政治讨论,凝聚社会的政治立场和核心价值,是对社会开展政治教育的有效平台。类似梁、游这样的人进入立法会,就可以公开利用立法会这个平台,鼓励、教育、动员更多的人加入到“港独”行动中。这样“港独”就从言论自由演变成分离主义的政治运动,如果不加限制和打击,经过一代人的系统宣传和教育,完全有可能导致“一国两制”的瓦解。

我今年针对“旺角暴乱”在接受你们的访谈中就已经谈到要高度警惕“香港问题台湾化”,就是针对这个问题。这次人大释法,也是看到了“香港问题台湾化”的严重性,采取断然措施,从香港政治人物的政治效忠问题入手,切断“港独”势力利用政府平台的可能性。

政治主权与文化领导权的分裂:香港政治版图演变

多维:为什么香港最近这几年“港独”势力出现了“井喷式”的发展,这远远超出了人们对香港的理解。

强世功:这是一个涉及宪制、政治和文化等复杂因素。首先我们要有“文化政治”的概念,即政治作为一种权力运作,其最终正当性必须诉诸一种文化理念所塑造的价值观念。政治的表层是宪法法律安排,中层乃是社会力量对比关系,深层乃是文化价值观念。

从“文化政治”的角度看,香港长期殖民传统培养了大批认同西方文化、抗拒回归的精英阶层,但殖民地下又产生了强烈的爱国主义情怀,这两种价值观念和政治立场的斗争贯穿香港历史,也贯穿在香港回归的历史进程中。“一国两制”全面保留了香港精英体制和文化教育体系,所以香港回归之后从来没有推动后殖民地时期的“去殖民化”进程,以至于香港的文化领导权始终掌握在亲西方的政治力量手中。在这种与内地隔离、排斥中央的殖民地思想在香港教育和文化体制中不断再生产,导致香港主权回归,但人心始终未能回归。

中央掌握着香港的政治主权,香港精英及其背后的西方势力掌握着文化领导权,由此导致主权权力与文化领导权之间的矛盾。而在现代社会中,如果缺乏文化领导权,政治主权也就面临正当性危机,这就导致中央在香港的政治领导权始终面临挑战。前面讲的抗拒人大释法就是这种香港殖民文化再生产的产物。

因此,香港在法律上虽然回归中国,但香港年轻一代依然接受与殖民地时期没有根本区别的思想意识形态教育。正是由于西方与香港在政治和文化上的这种内在联系,西方政治势力始终强有力地影响着香港政治。香港建制派与反对派之间的政治较量其实是中国与西方进行政治较量的缩影。我在《中国香港:政治与文化的视野》一书中,就从文化政治的角度,反复强调香港政治的关键在于文化,在于教育。“港独”实际上就是在香港特殊的教育和文化环境中滋生出来的产物。

多维:如果从文化政治的角度看,香港与内地的分歧往往体现在资本主义与社会主义的区别。这样的文化政治背景如何滋生出“港独”势力呢?

强世功:这就要理解香港政治议题和政治版图的演变。政治的核心在于政权,民主不过是夺取政权的一种手段。香港政治乃是全球政治的一部分。香港民主是港英政府殖民地撤离计划的一部分,其目的就是通过民主手段让“亲西方派”在殖民地结束之后继续掌握香港政权。这实际上是英国人当年提出的“主权换治权”的变种。因此,香港政治表面上是民主普选问题,而实际上是中国与西方势力围绕香港政权展开的管治权争夺战。二战以后,香港政治的核心问题从来没有改变,始终贯穿中国与西方、社会主义与资本主义两条政治路线的斗争。因此,香港政治力量分裂为“亲中国”的爱国派与“亲西方”的民主派两大阵营,后者又称之为“民主回归派”。

香港回归之后,“亲中”爱国派变成了建制派,“亲西方”民主派变成反对派。然而,随着1999年人大释法和2003年反第23条立法,一个新的政治力量崛起,我们可以称之为“两制派”或“自治派”。这一派也属于反对派,但不同于“民主回归派”,相对缺乏后者所具有的家国情怀和民族意识,而只希望在高度自治下保持香港事实上的独立状态,保持香港作为国际大都市与西方世界在事实上融为一体。

随着国家崛起和香港民主的发展,民主党开始寻求与中央妥协的政治空间,试图在尊重中央权威的前提下追求香港民主。中央也意识到需要走出1989年的政治阴影,以更加自信的姿态面对民主党,并试探与民主党的合作,共同走出中央治港面临的普选陷阱,实现香港长期繁荣稳定。这种潜在的共同政治意识促使双方在2012年政改方案中初步合作,共同推进香港政治发展。如果中央和民主党坚定不移地按照这个方向发展,促使民主党与中央进一步妥协并寻求更大的政治共识,无疑会从根本上改变回归以来的香港政治版图,香港政治也许就会进入良性发展的轨道,进入探寻底线共识的“第三条道路”

走出香港政治困局的历史机遇就此一闪而过。遗憾的是,香港未能抓住这次历史性机遇。香港政治在2012年走向历史性的拐点。中央与民主党及其背后的中间温和力量未能巩固合作成果,而是迅速走向破裂,引发了后面的“占中”运动乃至“港独”势力的发展壮大,直至今天的局面。

究其原因,一方面是西方势力和“高度自治派”坚决反对民主党的妥协立场,此时美国开始采取“亚洲再平衡”战略,香港是西方势力牵制中国发展的重要棋子,香港与中央的冲突越激烈越符合其利益。民主党与中央的妥协虽然推动了香港民主进程,但被西方谴责为“背叛民主事业”。民主党虽然是具有民族情怀的“一国派”,但不可能与西方势力进行政治切割。面对这些压力,民主党不得不重新调整战略,转向激进,重新回到西方势力的怀抱。

另一方面建制派与民主党长期对立,他们也担心中央对民主党的包容会损害自己的利益。无论理念还是利益上,他们都不赞成中央与民主党的妥协合作,批评2012年政改方案不利于建制派。而从2010年双方妥协到2012年这关键的两年中,中央高层正面临换届,中央治港的方略和队伍也面临调整。中央治港高层内部对于如何走出香港普选困局并没有形成共识,更何况中央与民主党的沟通和互动并没有形成一个稳定的渠道和传统,未能建立起必要的战略互信,中央对与民主党的沟通和合作也缺乏战略上的长远打算。由此,中央与民主党政改方案沟通互动之后,再没有进行具有实质意义的沟通和互动。

由于受到反对派内部和建制派外部两种力量夹击,民主党在2012年立法会选举中遭受打击,丢掉了立法会中反对派第一大党的地位,反对派中的激进势力获得胜利。这也加速民主党及其背后的中间力量转向激进,即拒绝与中央的协商与妥协,而是在西方支持下试图通过“占中”这样的激进手段争取行政长官普选。面对这种严峻的政治局面,中央为确保“爱国者治港”,不得不在行政长官普选方案上采取相对严格的方案。而反对派又在立法会捆绑否决普选方案。香港政治陷入僵局。

如果说过往香港普选进程可以按照循序渐进的思路向前,那么到了普选方案的最后关头,香港政治由于缺乏政治共识而在行政长官普选问题上陷入非此及彼的零和博弈。这意味着除非香港民主派放弃与中央敌对的政治立场,否则三十多年来希望推动民主普选在香港夺取政权的努力就会化成泡影。中央可以在香港推进民主普选,但不意味着容许一个不能和中央合作的反对派执掌政权。

这成为香港政治转折的分水岭。1980年代形成的“民主回归派”及其政治理想在香港政坛上逐渐退出历史舞台。香港新生代以“占中”运动为起点,在“自治派”的基础上,以本土主义的基础,发展出形形色色的自治独立主张。其实,从基本法中的高度自治到“自治”乃至“港独”往往只有一步之遥。在这个意义上,“港独”势力兴起既是香港反对派政治代际更替的开端,也是“自治派”全面获胜的开端。

为什么香港社会中极少数人竟然能左右香港的政治议题?很大程度上是大多数持中间立场的自由派人士,要么受到西方政治势力的裹挟,要么秉持自由人权理念的“政治正确”,在“港独”问题上采取犬儒主义的立场。虽然他们内心中并不认同“港独”,也不赞成“港独”的话语逻辑,但他们并没有公开批评“港独”思潮,而是采取沉默、纵容的消极态度,放任“港独”思潮的传播和“港独”组织的发展壮大。

事实上,香港自由派人士所秉持的“政治正确”立场恰恰是来自美国希拉里所代表的全球自由主义的“政治正确”。这种“政治正确”的利益集团长期把持香港的言论和思想,“沉默的大多数”无法发出自己的声音。在这种情况下,中央必须代表香港“沉默的大多数”,承担起对香港的宪制责任。

第十二届中国人大常委会第二十四次会议在11月7日通过了对香港特区基本法第104条的解释(图源:新华社)

“港人治港”不符合基本法:必须打破“两制隔离”

多维:香港精英阶层主导香港教育体制无疑是基本法所肯定的,而且中央始终强调“港人治港”和高度自治。在这种背景下,中央要求香港推行国民教育,是不是干预香港的高度自治?

强世功:这个问题涉及到“一国两制”的核心问题。我们首先必须意识到“一国两制”“港人治港”和高度自治都是一些文学性的形象说法,而不是对基本法所确立的宪政体制的准确概括。比如“港人治港”当年的含义仅仅是指行政长官不是由中央派人,而是由香港本地选举产生。邓小平试图用这个形象的比喻,让香港市民不要担心中央派人来治理香港。但是,严格说来“港人治港”既不符合法理,也不符合基本法的规定。

从法理上,主权与治权是不可分离的,中央始终强调对香港的管治权,甚至是“全面管治权”,既然中央有管治权,中央不就在治理香港吗?怎么能说是“港人治港”呢?从基本法上,中央在香港行使多项主权权力,毫无疑问在参与治理香港。人大释法不就是中央治理香港的体现吗?港澳办和中联办不是中央治理香港的国家机关吗?

然而,当年邓小平的这种实用主义策略一旦变成一项政治原则,就产生长期的负面效果,即中央在香港合法行使权力却被看作干预香港。比如香港中联办无疑要承担起联络香港社会各界,推动香港社会各界凝聚共识,支持特区政府施政,它和特区政府一样都属于中央的治港团队。然而几年前“两支管治队伍”在香港吵得沸沸扬扬,以至于中联办在香港的正常工作活动被指责为“西环治港”。行政长官对中央负责,就意味着中央有权指导特区政府施政,然而中央鼓励特区政府推行公民教育,也被看作违背了“港人治港”,干涉“高度自治”。

在这个意义上,“港人治港”和高度自治这些缺乏严谨法律内涵的口号,实际上都在排斥中央依法管治香港。更重要的是,“港人治港”这个政治口号强化了香港的本土意识,塑造了香港人的身份认同,从而将中国人与香港人平行地对立起来,加剧了香港与内地的隔离倾向,导致了目前的分离主义倾向。

正是在“港人治港”思维的影响下,基本法确立了内地与香港在政治、经济和文化等方面“两制隔离”体系,由此形成了两套公民体系,甚至有一个边界将香港与内地在物理上隔开。在殖民地时期,香港人有一种强烈的国家观念和民族意识,然而香港回归之后,基本法赋予了香港人新的政治身份,不是作为中国人的政治身份,而是在“港人治港”原则下的香港人的政治身份。从此,香港人的政治抱负只能是服务于香港700多万人,无法作为中国公民参与中央和地方的国家治理,服务于全体中国人。

正是“一国两制”这两套公民体系相互隔离的设计,人为地塑造出不同于中国人的香港人。因此,上一代“自治派”的主张与政治上的本土主义结合起来,很容易产生“港独”思潮。正是“一国两制”下“两制隔离”体系导致香港“九七回归一代”成为“占中一代”,甚至成为“港独一代”。一句话,如果中央在香港问题上没有大的作为,那么,加速与内地分离的“自治派”就会成为未来香港政治的主流,而其目标就是瞄准2047年。由此,今后香港政治就会围绕基本法的制度设计展开新的博弈,需要认真对待2047。

帝国体制与国家建构:联邦派眼中的“政治怪物”

多维:如此说来,“一国两制”的构思和基本法在宪制上有自己的不足?那么,怎样认识这种基本法所确立的国家宪制?

强世功:在国家宪政体制的建构上,主要有两种模式。一种就是帝国模式,包括联邦、邦联和各种自治模式;一种就是国家模式,也就是我们熟悉的单一制。从基本法的规定来看,“一国两制”虽然是主权属于中央的单一制宪制构造,但中央与特区之间具体的权力分配关系,完全是按照帝国构造设计的。香港特区拥有大多数主权权力,这些权力远远超过美国联邦之各州拥有的权力。从法理上讲,中央拥有对香港的绝对主权,但中央管治香港必须依靠基本法,而基本法赋予中央直接行使的主权权力非常少,绝大多数都授权香港特区行使,香港特区拥有大量的主权性权利,如立法权、司法主权、货币财经主权、公民身份确定权和我们前面讨论的文化领导权。

更重要的是,中央无法直接对香港居民施加任何权力影响,中央只能针对特区政府机构立法,但无法针对香港具体公民个体立法,甚至连国家安全都无法保障。更重要的是,中央与香港特区之间甚至连犯罪引渡协议都无法签署。香港人在内地犯罪无法通过合法渠道引渡回内地,这恰恰是“铜锣湾书店”故事的法律起源。

如果熟悉美国制宪过程中联邦党人与反联邦党人的辩论,就会看到基本法的设计是按照反联邦党人的思路设计的,而联邦党人在辩论中早就指出这种“主权内的主权”设计乃是“政治上的怪物”,必然因为内部的政治分歧和党争而导致激烈冲突而无法长期维系。这种体制必然带来理念上的“一国”与权力分配上的“两制”之间的紧张。

从法理上讲,责任和权力必须相匹配,承担怎样的责任就必须有相应的权力。按照基本法的权力配置,中央既然不拥有管治香港所必须的立法、司法、财经和文化等主权权力,怎么能承担起保持香港的长期繁荣稳定呢?而中央要承担起保持香港长期繁荣稳定必须用“不成文法”的方式来弥补基本法的不足,这就意味着中央必须坚持“爱国者治港”这个宪法原则,确保行政长官和立法会多数属于爱国者,这必然与基本法确立的普选原则相冲突,导致中央治港必须高度关注香港行政长官和立法会选举,甚至关注地区性的区议会选举。这必然带来中央治港与香港700多万市民的潜在紧张,香港市民希望自由选举行政长官,而中央担心选出与中央对抗的行政长官。“港独”恰恰利用了香港市民在这个问题上的不满情绪,获得了香港市民的同情。

因此,今天香港政治的困境往往不是由个人的主观意志决定的,而是由基本法设计的这种特殊的宪政体制决定的。无论中央是开明还是保守,无论民主派是激进还是温和,只能缓解但无法从根本上解决行政长官和立法会普选带来的中央与特区关系的紧张和可能冲突。基本法规定循序渐进实现普选最终到了如何走出普选困境的历史性时刻。人大释法不可能从根本上遏制“港独”势力,而这个问题不许与解决普选问题放在一起通盘考虑。

强世功认为,解决香港的宪制性问题,必须改革中共中央的治港体制(图源:Reuters/VCG)

中央治港亟须走出“邓小平时代”

多维:在我们熟悉的关于香港政治的评论中,都是将问题指向了中央领导人的对港政策,比如批评强硬政策,很少有人批评“一国两制”和基本法的内在缺陷。那么,如何全面准确评价邓小平当年的提出的“一国两制”和基本法呢?

强世功:要把“一国两制”这种政治理念与基本法的具体制度设计区分开来。“一国两制”毫无疑问是伟大的创举,但具体制度设计可以完全不同。事实上,邓小平当年对香港基本法起草中出现的倾向非常不满。因为基本法起草正赶上内地自由化思潮泛滥,导致基本法的具体设计脱离了邓小平预定的思路。正是针对基本法起草中出现的错误倾向,邓小平在1987年专门接见了基本法起草委员会,发表了重要讲话,纠正了过去的错误思路。然而,基本法大的框架已经完成,无法推倒重来。今天基本法中行政主导的问题、中央干预香港的问题、国家安全立法问题,都是当年起草中遗留下来的问题。

由于改革开放初年的大背景,邓小平始终秉持解决问题的实用主义策略。因此,基本法的主要目标是着眼于怎么稳定香港,实现香港顺利回归,不足就是忽略了中央怎么治理香港。从宪法学角度看,基本法有许多过渡性设计,是一个未完成的宪制架构。中央在基本法的一些根本问题上采取“延迟决断”的策略,把这些问题交给回归之后来解决。比如在一部宪制性法律中,行政长官和立法会的产生制度模式没有确定下来,如何保障主权和国家安全问题没有确定下来,甚至“一国两制”和基本法只规定了五十年。这在世界上所有的宪法性法律中,是一个罕见的例外。这就意味着香港在这些问题上的每一次争论都将香港带入到“人民出场”的“制宪时刻”。

基本法作为宪法性法律,其目的是将香港政治稳定下来,从而进入到基本法之下的“常规政治”。然而,从回归以来,香港始终处于“宪法政治”中,始终处于制宪的关键时刻。从2003年大游行到2014年占中,香港每次都是进入全体动员的状态。因此,要让香港政治稳定下来,就必须完善基本法,解决基本法中第23条立法、行政长官普选和立法会普选等根本性的宪制性问题,并面向2047全面完善基本法。这无疑是邓小平时代留给后来者必须承担的历史使命,即在新的国际国内格局中重新审视香港在国家战略格局中的重要意义,着眼于国家治理现代化,在制度上重构“一国两制”和基本法,改革中央治港体制,切实开展“大统战”,重建香港政治共识,实现香港长治久安,从而把“一国两制”推进一个新的时代。

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