打破改革空转论 考验刘鹤政治博弈能力

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北京时间3月7日,访美归来刘鹤现身中国两会,出席十三届中国全国人大山西代表团讨论。刘鹤罕见敦促中央国家机关和山西省,尽快出台山西下一步经济改革顶层设计方案。这被视为中共即将在国家层面出台改革顶层设计的信号

中共十九大之后,习近平首席经济智囊刘鹤晋升为政治局委员。对于一个此前毫无地方执政经验,单一经济系统出身官员的这一罕见晋升,尽管外界一时还摸不清个中根由,但都预料后面在刘鹤身上还将有大戏上演。作为朱镕基之后,中共政坛最炙手可热的经济事务高官,刘鹤能否辅佐习近平,打破目下中国改革空转的困境呢?这取决于刘鹤将经济理论有效落地的政治博弈能力。

刘鹤成为目下中共内部最耀眼主管经济事务高官(图源:AFP)

刘鹤崛起的习因素

在上习近平上台执政的一个五年,习曾对来访的美国国家安全顾问多尼隆(Tom Donilon)介绍刘鹤说:“这是刘鹤,他对我非常重要。”

外界预判,正在进行的中国两会上,刚刚晋升为政治局委员的刘鹤,有望当选中国国务院副总理,并分工主管国务院要害部门发改委、金稳委,且作为“中美经济对话牵头人”,从汪洋手中接管对外经贸。

北京政治分析人士指,未来权力并不足以解释,坊间持续升温对刘鹤的罕见关注,因为中国国务院并不只有一位副总理。“刘鹤现象”背后的深层原因,是中共总书记习近平将强化对经济议程的掌控

中国经济议程分为决策、执行和协调三个层面。中共江胡时代,掌控经济议程的多半是中国国务院。习时代的中共成立了深改组。该“超级小组”由习近平亲任组长,李克强、刘云山、张高丽任副组长,组员囊括国务院副总理、中办主任、中组部长、中宣部长、中央政法委书记、最高法最高检掌门人等。

自此,经济决策由深改组和中国国务院分掌,重大决策在深改组,日常决策由国务院作出。因为深改组几乎囊括党政要害部门一把手,从而拿走经济议程的跨部门协调。执行仍在国务院为首的政府系统。

作为习近平最为信任和倚重的经济事务顾问,中财办主任刘鹤出任国务院副总理,从幕后走向前台,这代表习更加深入完整地介入和掌控中国经济,掌控经济决策、协调、执行全链条。

“改革空转论”

刘鹤崛起另一大因素,是中国社会各界较为普遍的对改革陷入停滞的担忧。对于过去五年中国社会经济各项改革的进度,中国社会各界啧有烦言,其间颇有“改革空转论”持续发酵。

2月22日,陆媒《经济观察报》刊出采访经济学家周其仁的文章称,“最近几年的改革,‘讲的雷声很大,做的雨点很小’:正如一头大象得了感冒,不能拿一个小勺给喂药,即便药方是对的,量也不够”

2月25日,在由陆媒新浪财经主办的“中国经济50人论坛2018年年会”上,另一经济学者吴敬琏在发言中称,“十八届三中全会的决议,现在过了四年多,要检查一下,十八届三中全会决定里面讲了336项改革,一项项的检查,到底做了哪些工作,哪些东西需要改进,哪些地方原来执行不力,有很多实际的事情需要去做,而不是喊口号。中央提出的口号是高屋建瓴的,但是不能落到实处就变成一纸空谈”

在1月23日的冬季达沃斯论坛上,此前一直隐在闪光灯后面的刘鹤,积极回应普遍的求新求变的社会心理。刘鹤宣称“必须加快改革开放”,“今年是中国改革开放40周年,过去40年中国经济高速增长靠的是改革开放,未来推动经济高质量发展仍然要靠改革开放”。

刘鹤此番敦促山西省为改革“出个单子”,是否释放信号,刘鹤此刻正在筹划中央层面的改革顶层设计。

“大象感冒了”,刘鹤开何药方?

早在90年代,刘鹤就认识到中国经济存在着结构性问题。在21世纪初,刘鹤更是引用中国前总理朱镕基的一句话来进行政策辩论,“朱总理在记者招待会上说过一句话:中国经济已经到了不调整结构就不能再发展的程度了”。

在刘鹤主要担纲起草的十八届三中全会改革文件以及十三五计划纲要中,转变经济增长方式和调结构都是主轴。中国正尝试放弃过去40年严重依赖的政府投资拉动经济增长的旧有模式。政府主导的海量投资造成产能过剩、效益不彰以及中国经济大而不强,习近平称之为“阿喀琉斯之踵”。

改变经济增长方式并调整经济结构,刘鹤寄希望于自下而上的基层创新。为此,刘鹤强调打破垄断以促进服务业发展,振兴企业家精神以发展高新技术产业和信息产业。

“现在,在金融、保险、医疗、教育、咨询、旅游等方面,存在着严重的进入壁垒,现行的一些政府政策正在阻碍正常的价格竞争”,“鼓励竞争,对那些可能形成市场垄断的产业组织主体进行监督,放松进入壁垒,消除可能借以形成垄断的客观因素,不断调整市场结构”,“中国未来经济增长的空间就在服务业,而解决增长的问题的关键就是反垄断”。

刘鹤还寄希望于民营企业家,“经济的真正动力阶层在于企业家,他们把新的思想、新的技术,通过新的组织形式和新的制度投入市场,并且不断地开拓市场,这样使得经济得以发展”。

刘鹤政治博弈能力成关键

刘鹤的晋升并被寄予很高期望,使人联想起1990年代的朱镕基。

1991年4、5月间朱镕基被邓小平抽调入京,以政治局常委身份出任中国国务院常务副总理,在邓小平南方谈话掀起新一轮中国改革开放浪潮之后,理论实务兼具并被充分授予权力朱镕基,推出了系统协调的“一揽子改革”,开启了前后达十年个性鲜明的朱氏治理时代。

分析人士指,目前外界很感兴趣的是,刘鹤晋升为中国国务院副总理,能否如同朱镕基一样书写经济改革新奇迹?现实可能是,刘鹤将面临前所未有挑战。而这些挑战,一些来自客观的机制体制环境,另一些则来自刘鹤自身。

一方面,在中央党政机关壁垒森严、地方诸侯群雄虎视、部门利益日益固化的中共政坛,任何经济事务都脱离不了政治,在政治经济犬牙交错的决策环境下,通透的经济理论只是答案的一半,另一半是将经济理论有效落地的政治智慧和政治博弈能力。这种体制环境更加需要并呼唤理论实务兼备的大师。

过去五年,刘鹤(右一)是习近平首席经济核心智囊(图源:Reuters)

1993年7月,朱镕基提出分税制改革设想。为了让各路诸侯接受这一改革,自称“不入虎穴,焉得虎子”的朱镕基在其后的两个多月里,奔波地方,一一说服,其间颇多拉锯、博弈与妥协。那段时间的朱镕基压力非常之大,到处都是反对之声。作为交换,朱氏允诺分税制后中央向地方进行转移支付,并将土地出让金让给地方,这为后来的“跑部钱进”和“土地财政”埋下伏笔。

拿横亘在刘鹤面前一个强大的国有企业利益集团,还有中共一直将国企视为执政支柱的官方意识形态来说,国有企业持续“做大做强”抢占经济资源,已经对民营经济和竞争创新造成相当的挤压,此种环境下,刘鹤信奉的调整经济结构、促进竞争、反垄断、振兴企业家精神,这些经济哲学要真正落地势必要经历一番政治博弈。

另一方面,晋升为副总理的刘鹤将被赋予多少权力。这一权力,不但来自被安排的党政职务,更是来自中共主要领导人的支持。

1992年中国两会,恰值邓小平南方谈话之后,朱镕基在上海团有一个讲话,提出各地不要盲目上项目,不要搞产品积压产能过剩,要注重经济效益。实际上,朱镕基决意给当时已经过热的“大干快上”政府投资风潮降温。这招致批评,说是与邓小平南方讲话“大胆地闯,大胆地试”唱反调,朱镕基感到很大压力。后来邓小平看到了朱讲话记录,表态支持。江泽民批示中办将朱的讲话下发全党学习。邓江的支持使得朱有足够的权力和空间大展拳脚。

经过上一个五年的权力整合,习近平业已成为中共近二十多年来最为强势的领导人,这使得习拥有了足够条件去推进已经停滞了十几年的中国改革。而备受习信任与器重的刘鹤,中国两会后更上层楼,也将迎来一展身手的难得机遇。

刘鹤能否书写奇迹,外界只能拭目以待。

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