中国600亿美元援非洲 大手笔后的法治拷问

撰写:
最后更新日期:
撰写:
最后更新日期:

北京时间9月4日,综合媒体报道,中非合作论坛2018年峰会于9月3日至4日在北京举行,中国国家主席在习近平开幕式上表示,将在未来三年向非洲提供600亿美元(1美元约合6.84美元)的支持。其中包括:150亿美元的无偿援助、无息贷款和优惠贷款;200亿美元信贷额度;100亿美元中非开发性金融专项资金和50亿美元的自非洲进口贸易融资专项资金;推动中企未来3年对非洲投资不少于100亿美元。

对此,中国坊间一时议论不断。中国官媒《环球时报》9月3日发表社论称,中国是大国,一定要尽相应义务。因为中国还有穷人、对外援助就是不道德的思维方式,是小农经济的逻辑。这种思维不具有指导意义。发展中国民生只能在经济和综合实力的进步中实现,而不可能只靠小算计来完成。

习近平出席中非合作论坛北京峰会(图源:AFP)

官媒的主流叙事侧重“正在下一盘大旗”,升斗小民斤斤计较被认为没有“大局意识”。不过,如此大笔开销,目前可供遵守的规范却少之又少。2018年新成立的“国际发展合作署”或将改善局面。而在缺乏基本立法的情况下,公众对于如此大规模的资源输出,其知情权仍难保证。

中国出于意识形态原因援非由来已久

在经济仍欠发达的二十世纪五六十年代,中国就对亚非亚等第三世界国家实施过大手笔援助,但这不是法律问题,更多是属于意识形态同盟和政治援助范畴。从中共建政初期到目前,中国的援外机构几经变迁,先后成立对外经济合作总局(1956年)、对外经济合作委员会(1964年)、对外经济联络部(1969年)、外经贸部(1982年)负责援外事务。商务部2003年组建以后,援外改由其负责主管,其他部委在各自职责范围内承担相应工作的援外机制。

据统计,上世纪六七十年代提供给越南、阿尔巴尼亚这两个小国的无偿现金与物资超过300亿美元,按可比价值计算,相当于今天的几千亿美元。1958年,中国全国大饥荒,北京仍向阿尔巴尼亚捐了几十万吨粮食。

在改革开放之后,援助对象则常有津巴布韦等长期独裁、政治腐败、政局危机四伏的国家。中国对外援助累积已达4,000亿人民币(1人民币约合0.15美元)。2018年3月,中共提出机构改革措施,但统筹外援事务的新机构与其涉及资源规模相比,仍属小马拉大车。

中国新设“国际发展合作署”权限仍不敷需要

在今年3月份提出的机构改革方案中,中国将把商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责进行整合,组建国家国际发展合作署,作为国务院直属机构。

中国银行前副行长张燕玲北京时间3月16日在《21世纪经济报道》上撰文指出,一个署传统上掌控的资源量不超过GDP的0.04%,按照中国2017年82万亿人民币的GDP总量计算,0.04%就是328亿人民币,当前中国每年对外援助200多亿人民币,中国2017年的中央决算报告显示,上一年度中国的外交支出为519.67亿元。习近平承诺3年向非洲提供的600亿美元支持,新成立的署级部门或许无力独自承担。

目前,截止8月底,中国的外汇储备已达31,121亿美元,由央行负责管理。其用途包括设立基金、境外直接投资等,经过国家开发银行和进出口银行运作,以支持中国企业走出去在境外进行投资并购运作。

分析认为,援非需动用的资源或将包括中国的财政收入以及外汇储备。据英国汇丰银行稍早的报告预计,到2020年,中国对外贸易的一半将会以人民币结算,人民币在全球央行储备资产中的占比将有望达7%,预计2025年将进一步升至10%。中国的对外援助规模持续飙高,对非援助极有可能是以人民币形式实现。“国际发展合作署”层次远远不够,中国急需制定《援外基本法》并保证公众知情权。

发达国家将外援设为国家战略 中国亟待立法规范

中国外援规模长期位于世界第四,前三位分别是美国、日本。欧洲,发达国家已普遍将援提高到国家战略高度。美国经济长居全球首位,在20世纪60年代,美国国会通过《对外援助法》修订案,同年设立国际开发署和海外私人投资公司(OPIC)。

特朗普政府正推动在OPIC的基础上,整合多个机构成立一个新的海外基建投资机构——“美国国际发展金融公司”(U.S. International Development Finance Corp.),通过后投资权限高达600亿美元。日本政府也有明文规定的“政府开发援助(ODA)大纲”,并在2015年修订版中加入了“维护(日本)国家利益”的原则。

据《第一财经日报》近年统计,中国2万家企业在海外投资,90%以上亏损。美国OPIC扩权法案获得普遍支持,其重要原因在于其投资纪录表现不俗,最近40年每年均获利,盈余缴库的总金额达85亿美元。有分析认为,西方国家或中国对发展中国家投资达成协议并不难,真正的难题在于回收投资并保证有利可图。这又牵涉中国缺乏对其海外投资国赖账的惩罚能力。

最近,马来西亚总理马哈蒂尔访问中国大陆,即是讨论中断项目问题,所涉违约问题一度曾让中国总理李克强在与马哈蒂尔共同举行的记者会上为之色变。

为此,中国北京理工大学经济学教授胡星斗教授在2015年即提出,应制定《对外援助法》,规定对海外援助(投资、合作)项目实行决策人终身责任制。合作与投资项目应避开动乱或潜在动乱、政局不稳、长期独裁或可能变天的国家与地区,并经中国全国人大或其常委会批准、公开详细情况。玩忽职守造成重大损失的,追究其行政直至法律责任。免除受援国债务,须证明该国贫困或极度贫困人口占比高于中国。尽量惠及受援国的普通国民,避免其腐败政权、官员营私舞弊,贪污援助款项。

分析认为,从西方发达国家对外援助的处理来看,中国政府的大手笔援非金额并非大到离谱,问题仅在于法律程序与透明度不足。既然中国的一切权力属于人民,就应让公众对财政收入、外汇储备等全部资源的分配拥有若干知情权。中国中央政府的年度工作报告或决算报告应当囊括对内投资、对外援助等事项。中国公众对于大手笔援助非洲计划的担忧,并非小农思维。中国政府若将援非的立项、开销、收益、投资失败止损等潜在流程通过法治方式立法规范,消除腐败空间,澄清国家行为不是“盲目撒币”,才能赢得公众信任。如果继续延续现行运作方式,官方一再表示“不管民间信不信,反正我已经信了”姿态,塔西佗陷阱或将不可避免。

「版权声明:本文版权归多维新闻所有,未经授权,不得转载」


X
X
请使用下列任何一种浏览器浏览以达至最佳的用户体验:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。为避免使用网页时发生问题,请确保你的网页浏览器已更新至最新版本。