中国运动式反腐终结 制度性反腐上路

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2019年1月11日,习近平在中共十九届中央纪委三次全会上又一次提出要巩固发展“反腐败斗争压倒性胜利”,并对未来反腐提出进一步的展望,要求取得“更大战略性成果”。

“反腐败斗争取得压倒性胜利”,这是去年年底习近平对持续6年的反腐行动做出的权威判断,在2018年12月18日纪念改革开放40周年大会上,中共总书记习近平称“反腐败斗争取得压倒性胜利”,而这也并非他首次使用这一说法,在2018年12月13日的中共政治局会议上他就首次使用“压倒性胜利”字眼来定位反腐的进程。

对比反腐行动初期前景不明,2015年1月习近平对反腐的判断还是“形势依然严峻复杂”;2016年1月判断转为“压倒性态势正在形成”;2016年12月为“压倒性态势已经形成”;2017年10月“形成压倒性态势并巩固发展”;到2018年底改称“压倒性胜利”,再到此次巩固发展“压倒性胜利”,以取得更大“战略性成果”,这意味着持续6年的反腐迎来了重要转折点。

正如《南华早报》引述香港大学政治与公共行政学系助理教授朱江南所说的,运动式反腐已经基本结束,今后中共将更多依靠“制度性反腐来维持”。

习近平在中共十九届中央纪委三次全会上将反腐败取得“压倒性胜利”称为“重大战略性成果”(图源:新华社)

运动式反腐终结

反腐,这个2012年十八大以来在中国政坛掀起惊天骇浪,短短几年内彻底改变了官场生态的运动,极大提高了习近平和中共在民众心里的威望,但其运动式反腐的方式也带来了不少争议。

习近平上任之初面临的是一个腐败泛滥的政治乱局,官场腐败程度令人瞠目结舌。上至正国级的政治局常委周永康、副国级令计划等高层领导人和军委副主席郭伯雄、徐才厚,中至各个省份的官员,下至市、县、乡、村的官吏,贪污腐败蔚然成风,乃至像山西、辽宁等省份甚至出现全省塌方式腐败的现象,腐败范围之广,可见一斑。

腐败程度更是令人触目惊心。贪官们不仅依靠自身权力聚敛财富,还建立各种权力网和私人利益集团,形成对抗、分裂中央的小集团。中国民间充满了各种对腐败的仇视,中共的执政根基与合法性因腐败遇到严峻考验。

作为中共“红二代”群体的精英、有着强烈江山意识的习近平、王岐山等人,对于中共的腐化和由此带来的执政危机心知肚明。习近平上任之初就明确表示:“如果任凭腐败问题愈演愈烈,最终必然亡党亡国。”而这在苏联和东欧的社会主义运动史上不乏先例。由于腐败已经肆虐多年,渗入到中共体制几乎所有角落,为了尽早打开局面,习王先采取了自上而下的运动式反腐策略。

坦率地说,这种疾风骤雨式反腐策略确实起到了很大成效,打掉了包括周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、孙政才、令计划等在内的大量“老虎”和不计其数的猴子苍蝇,重塑了官场风气,有效提升了中共的合法性,取得了“压倒性的胜利”。

但与此同时,运动式的反腐特点亦引起一些质疑。譬如,有不少人认为运动式反腐,是为了打击政治对手,特别是为了打击所谓的“上海帮”和“团派”有选择性的反腐,从而赋予成效显著的反腐运动以政治斗争色彩。这种说法尽管有失公允,带有某种意识形态偏见,却揭示出运动式反腐很难不引发杂音。

再如,虽然现在中共认为反腐已经取得了“压倒性胜利”,但腐败问题依旧严重,只是从之前的地上变成了地下,以更隐蔽的方式持续困扰着世人。而且在运动式反腐的严厉政治压力下,官僚体系还产生了为官不为的新腐败现象,以及宁左勿右、层层加码和一刀切粗暴执政的形式主义弊病。这些问题成为了新时代反腐的新挑战,使得中共启动制度性反腐变得迫在眉睫。

事实上,王岐山早在反腐初期就曾说运动性反腐只是治标之策,“当前要以治标为主,为治本赢得时间”。可见,在中共的意识里,对运动性反腐的局限性早有预见,最终还是会走向制度性反腐。而此次习近平改变定性,称反腐“取得压倒性胜利”,显然意味着运动式反腐终结。

国家监察委作为中共反腐的制度建设将承担起更大的反腐责任(图源:新华社)

制度性反腐上路

其实,中共对于制度性反腐的准备工作一直在进行,即便是在过去几年的运动式反腐过程中,也在不断地推动反腐制度化、法治化。习近平多次对党内重申:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行。”

相较十八大前,过去6年中共反腐取得不少制度成果。中共通过改革纪委系统,强化中纪委系统的相对独立性,把同级党委和上级纪委同时领导的双重领导体制转变为由上级纪委垂直化领导体制,强化了纪委尤其是中央纪委的监督权力。从而中共可以通过中纪委推动自上而下的监察,避免了同级内部反腐的弊端。

中办在2015年3月26日印发《省(自治区、直辖市)纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》、《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》和《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》,将这一改革制度化。

在此基础上,中共还改革和完善了巡视制度,实现对党政机关派驻监督全覆盖。巡视制度在中国大一统的中央集权政治体制中具有悠久的历史,由于巡视组来自中央,与地方权力集团难以产生共同利益,对于打破地方性的区域腐败和地域利益集团的阻碍具有重要作用。为了更好地适应反腐形势,中共对这一制度进行了完善。

2015年6月26日,中共政治局审议通过《巡视工作条例(修订稿)》,对巡视组的工作流程方式、监察范围和具体责任人作出更为明确的要求。此后,这些年中纪委向包括权力极大的中组部、中宣部、统战部、政法委、中办等中央机构在内全国各级党政企事业单位派驻巡视机构。通过这一全覆盖改革,中共在某种程度上弥补内部监督的不足。

除此之外,中共还建立了监察委制度。监察委的设立旨在对分散在中共党内、司法机构和行政机构内的反腐机构进行整合和集中,形成强有力的监察委体系,统一对中共党、政、军等一切公职人员进行监察,同时推动修订《国家监察法》,为充满争议的内部调查、拘留等操作提供了法律支持,强化了反腐的法理性基础。

与此同时,中共也加强党规建设进程。2016年,出台《中国共产党问责条例》,修订《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》。这些党内法规的陆续颁布,亦是中共在推动制度化、法治化反腐进程中的改革举措。

但中共反腐依然面临着不少风险。正如一些学者所提示的,有超然权力的监察委单靠自身的自我监督,难以避免“权力产生腐败”的铁律,如何避免监察委自身缺乏监督的问题,是否需要考虑引入更多的外界监督,均需仔细考量。

而且以国家监察委为中心的反腐体系是否会影响司法的权威,如何协调监察委与“以审判为中心”的司法体系改革的关系,如何用法治思维和法治方式反对腐败,都将是中共反腐走向法治化、系统化、制度化的过程中不得不面临的挑战。

总之,过去6年中共通过疾风骤雨的运动式反腐,取得“压倒性胜利”,为体制层面的“治本”争取了宝贵时间,但也遗留和滋生了不少问题。现如今,随着运动式反腐的终结,将正式上场的制度性反腐,虽然没有运动性反腐那般惊心动魄,却直接关系过去几年反腐成果能否维系,是一道不得不迈过的坎,不仅更需要耐心、细心和恒心,而且更需要现代化治理思维。

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