【多维CN】观察站:“消失”的中共政治局常委

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如何在维护“定于一尊”权威的同时,保持必要的政治民主,保障技术官僚的制度性权威,激发他们积极性与活力,是中共在重塑中央权威之后面临的一大挑战。

本文转自《多维CN》042期(2019年2月刊)精粹栏目《观察站:“消失”的中共政治局常委》。浏览更多文章:【多维CN/TW频道】

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中国高层政治结构近年来发生了一个显著变化,随着习近平“定于一尊”,长期作为中共最高领导人同僚、拥有巨大权柄、位列最高决策层的中央政治局常委的存在感和影响力在逐渐降低。尽管他们仍然频繁出席各种政治活动,但不论是从媒体的曝光率还是对中国政治的影响力来看,角色重要性都在降低,已经从之前与最高领导人同列的超然地位,演化成为最高领导人的助手,每年须向前者书面述职。

曾经地位超然的政治局常委

中共政治局常委是中国最高决策机构——中国共产党中央政治局常务委员会的组成人员,通常有7名至9名,其中包括海外熟知的集中共总书记、国家主席、军委主席于一身的最高领导人和世人眼里的“宰相”国务院总理。这几位政治局常委均享受同等的正国家级待遇,每个人分管不同领域的工作。本届七位政治局常委包括最高领导人习近平、国务院总理李克强、全国人大委员长栗战书、全国政协主席汪洋、主管党务和意识形态的中央书记处第一书记王沪宁、作为“党鞭”的中央纪委书记赵乐际和国务院常务副总理韩正。

长期以来,政治局常委通常被视为中国最有权势的政治人物。中共作为马列主义政党,在组织原则上践行民主集中制。尤其是在文化大革命之后,中共吸取历史教训,积极推进政治局常委会的“集体领导制”。在此制度下,即便身为最高领导人的中共总书记,也要与其他常委集体协商,在多数同意后共同做出最后决策。

在中共十八大之前的十年,这种状况表现得尤为明显,由于其他常委权力日益坐大,高层政治形成了所谓 “九龙治水”的分权结构。当时清华大学教授胡鞍钢将此称之为中国特色的“集体总统制”,由此可见政治局常委的巨大影响力。

政治局常委存在感降低

然而物极必反,政治局常委权力的持续坐大,高层政治权力过于分化,必然造成最高领导人权威的弱化,导致山头主义盛行和政治分裂,政令不出中南海。常委成为各自领域的最高掌权者,演化为某种“寡头制”。以当时号称“政法王”的政治局常委周永康为例,他分管政法系统期间,只手遮天,构建了一个“针插不进,水泼不进”的独立王国,其行为后来被中共官方定义为“破坏党的团结,搞非组织政治活动”,造成严重危害。

为应对党内政治危机,习近平通过反腐、党建重塑中共和最高领导人的权威,扭转此前民主集中制过于偏向“民主”的危机,转而强化集中统一领导,改造了领导和组织体制。2015年5月29日中共颁布《中国共产党党组工作条例(试行)》,要求中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会报告工作。从这一年开始,迄今已经连续五年全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的中共党组和中央书记处向习近平主持的中央政治局常委会报告工作,从而有效重塑了中央权威。

与此同时,伴随着习近平在内政外交的积极有为,他逐渐成为毛泽东邓小平之后最有权威的中共领导人。2016年十八届六中全会上,习近平正式成为中共的领导核心。自此,维护中央尤其是最高领导人权威的“四个意识”成为中共全党新的政治规矩。

2017年十九大后,中共又通过《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》,要求包括常委在内的中共中央政治局委员每年都要向中共中央和总书记“书面述职”,并要求政治局委员及常委“严格遵守有关宣传报导的规定”,带头维护中共中央集中统一领导。通过这一制度,昔日与中共总书记几乎平起平坐的政治局常委们,也由同事关系变为了上下级的领导与被领导关系。

随着高层政治结构的变革,中共也调整了最高领导人和常委之间的宣传原则。根据中共加强中央集中统一领导的规定,宣传维护中共中央集中统一领导被视为宣传工作的最高原则,而身为中共领导核心的习近平自然是第一位报导主体,其光环完全遮盖了其他几位常委。在这种新的高层政治结构和舆论情势下,习近平的强势和其他政治局常委的相对平淡形成鲜明的反差。再对比十八大前政治局常委普遍强势的形象,本届常委的存在感明显下降,最高领导人定于一尊成为常态。

十九届中共中央政治局常委的首次亮相(图源:Reuters)

政治影响的两面性

习近平的强势崛起和其他政治局常委的存在感降低,如同硬币的两面。一方面这有助于重塑权威,化解十八大前“九龙治水”、“政令不出中南海”的危机,破除既得利益集团的阻挠。对于中国这样一个极其庞大、问题错综复杂、治理任务艰钜的国家来说,有一个权威稳固的最高领导核心,符合国家治理的需要。

事实上,正是依赖于最高权威的有效重塑,中共才能成功发起规模空前的反腐行动,拿下那么多以前根本不敢想象的腐败官员,取得“压倒性胜利”,也才能“解决了许多长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的大事”。

但另一方面政治权威高度集中的弊端也难以回避。政治权威的过度集中,将会弱化其他官僚的政治威信,降低治理的效率,产生政治风险。国家治理由于涉及不计其数的繁杂事务,故只能依靠大量制度化、层级化的官员来进行,这就要求必须赋予他们相应的政治授权和权威,意即在各自负责的专业领域,其职位就应该具有足够权威。若整个体制最终的权威只归于少数“个人”,而不是制度化的“职位”,不仅少数个人的时间和精力不允许,而且因制度运行严重依赖个人,而非制度化的体制,很容易滋生治理危机,不符合国家治理体系和治理能力的“第五个现代化”。

这种情况在去年沸沸扬扬的“民营经济离场论”事件中表现得十分明显。当时面对一些人不负责任的“民营经济离场论”引发的人心浮动,纵使这一论调根本不符合改革开放以来的中国基本经济制度和宪法,甚至包括国务院总理李克强、副总理刘鹤等在内的多位高层官员、学者轮番为民企站台,但终究没法刹住在社会造成的不安情绪。直到习近平召开民营企业座谈会,为民企背书后,方才一锤定音。

去年的问题疫苗事件亦是如此,当时面对舆论一片恐慌和民众的愤怒情绪,政府高层虽然已下令彻查,但相关部门的行动迟迟未见明显进展,直到出国访问的习近平在海外越洋发话,十数个国家部委和地方政府部门才一窝蜂上阵纷纷表示将“一查到底”,开足马力进行紧急处理。

政治权威过度集中除了造成技术官僚缺乏相应权威、官场不作为之外,还导致政策执行用力过猛,这在过去几年也经常出现。换言之,但凡最高权威未能亲自发话,就容易滋生不作为,可一旦最高权威发话,又容易造成各级官僚层层加码,将政策扭曲变形。

所以,出于中国政治现实的需要尤其是吸取之前过于分权的教训,中国确实有必要建立有效的中央权威,但如何在维护“定于一尊”权威的同时,保持必要的政治民主,保障技术官僚的制度性权威,激发他们积极性与活力,则是另一大挑战。

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