中共重修家法规模史无前例 四项使命剑指何方(上)

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十九大以来中共开启了史无前例的大规模党内法规重修计划(图源:中央社)

在中国古代儒家的经典教义中,“修身、齐家、治国、平天下”被作为实现政治抱负的进阶之路。要想治理好国家必须首先治理好家庭,而治理好家庭又需自己德才兼备提高修养。这种传统持续了上千年成为中国政治一大遗产。而对于拥有近9千万党员的马列主义政党中共来说,同样置身于中国这一政治传统之中。从其建党到建政,中共都始终坚持着这条治理之道——治国必先治党。而这也与马列主义政党的政党理论不谋而合。

中共如何治党?正如中国那句古训所说,“国有国法,家有家规”,中共治党也必须有自己的“家法”,那就是中共党内党规。中共近七年来掀起过两次大规模的家法整顿,一个是2012年-2017年之间旨在配合反腐行动而开启的清理。而第二次就是十九大后,即集中在2018年的大规模修订家法工程。

据近期中共党媒《人民日报》报道,在2018年中共一年内共颁发了74部中央级别的党内法规,而这些密集出台的法规看似无序,实则是中共高层发动的一项系统的重塑家法的治党工程,其目标被表述在一个纲领性的文件中,即2018年2月颁发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》。

该规划据报道是按照中共最高领导人习近平的要求,提出“到中共建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”,从而“发挥制度的治本作用,堵塞制度漏洞”,将依法治国和依规治党统一起来。该文件并对今后5年中共党内法规制度建设进行了顶层设计,要求绝大多数主体制度都要在2021年前完成。

这也是中共在上轮反腐行动之后,第二次对党内法规和规范性文件的集中清理,是从制度治本的角度对中共家法的重新洗牌。中共为何在反腐已经取得压倒性胜利,中共中央权威已经“定于一尊”的情况下,仍然如此大力度地推动“中共家法”重建呢?

分析这些中共党内法规的规定,可以发现其主要意图大致可分为四个方面:一、强化中央政治权威,维护集中统一领导;二、巩固中共全面领导,扭转中共领导弱化危机;三、优化中共党组织,整合基层社会;四、完善党内监督,反腐制度化。

一、强化中央政治权威,维护集中统一领导

中共十八大以来,随着反腐的启动,在中国政治中有一个说法流行起来,就是“讲政治”。这是中共的说法,其核心内涵被官方表述为“两个维护”,即“坚持中共中央权威和集中统一领导”,反对党内分裂主义、山头主义,这同样被简练在习近平提出的“四个意识”中,即“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”,“讲政治”就是要“自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”。

这个提法被普遍认为是针对十八大之前中共高层政治陷入中央权威弱化,政令不出中南海的弊病而来,中共新一代领导层希望能革除中共政治中的分裂主义毒瘤,整合中共领导层,实现对中央政治权威重塑,保证政令通畅。为此中共着手在党内制度和法规上进行系统性的重塑中央政治权威。

2015年5月29日中共颁布《中国共产党党组工作条例(试行)》,要求中央书记处、中央纪律检查委员会和全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院的中共党组当每年向中央政治局常委会报告工作。从这一年开始,迄今已经连续五年全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组和中央书记处向习近平主持的中央政治局常委会报告工作,从而有效重塑了中央权威。

2016年中共在《中国共产党纪律处分条例》中提出了政治监督的问题,以监督党内对中共领导层的政治上的不服从。只不过当时中共集中精力反腐,未有过多强调,但在十八届六中全会,习在中共的核心地位确立之后,维护巩固习近平代表的中央权威就成为首要任务,被放到首位。“两个维护”和“四个意识”成为中共最根本的政治规矩。

2017年在中共十九大上,中共提出“政治建设是党的根本性建设”,要求把政治建设摆在中共党建的首位。此后中共通过《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》,要求包括常委在内的中共中央政治局委员每年都要向中共中央和总书记“书面述职”,并要求政治局委员及常委“严格遵守有关宣传报道的规定”,带头维护中共中央集中统一领导。

此次2018年2月颁布的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》的主要目标就被官方表述为“坚持和加强党的全面领导、紧紧围绕以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设,确保全党坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,确保党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固”。

而在2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》中,也特别把严明政治纪律和政治规矩,“坚决维护习近平作为中共中央核心地位、坚决维护中共中央权威和集中统一领导作为出发点和落脚点”。为了保证这个原则的落实,《中国共产党纪律处分条例》第六章就增加了“对违反政治纪律行为的处分”的多条规定。

而在其他新修订的党内法规中无一不贯穿这一政治原则。如《中央企业领导人员管理规定》强调,“领导人员必须旗帜鲜明讲政治”,选人用人必须突出“政治标准”。《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》也明确指出,坚守派驻机构作为中共的“政治机构”、派驻监督作为“政治监督”的职能定位,加强政治建设,强化政治担当。

而2018年12月份的一份重磅文件《中国共产党政法工作条例》更是向曾经周永康时代被称为“第二中央”的政法系统开刀,在政法体制制度上重塑统一的中央权威,其明确规定“中央政法委员会、中央政法单位党组(党委)在党中央领导下履行职责、开展工作,对党中央负责,受党中央监督,向党中央和总书记请示报告工作”,从而将政法大权从政法委手中收归中共中央尤其是中共中央总书记手中,地方政法之权亦从地方政法委手中收归到中共地方党委尤其是地方党委书记手中。这其实是在纠正以前周永康担任政法委书记时,将政法委变为“独立王国”,造成中共中央权威弱化的问题。

可以说,2018年的中共党内法规修订是把重塑中共中央政治权威渗透在中共新体制的各个环节,以巩固中共十九大之前来之不易的中央政治权威和对全党的集中统一领导,确保中共全党在政治立场和政治道路上同中共高层保持一致,挽救此前“九龙治水”时代的政治分裂。

二、巩固中共全面领导,扭转中共领导弱化危机

改革开放后,世界大潮处于自由民主主义的统治之下,中共为应对国内国际的压力,对外主张“韬光养晦”政策,对内集中精力发展经济,尽管政治上坚持“中共领导”和社会主义制度,但在苏东剧变社会主义运动处于低潮、自由民主主义处于世界主流的国际形势下,政治上也不得不对“党的领导”低调处理,政治理论不自信,以及中共自身的腐败等问题,使得中共对国家和社会的领导不断弱化。中共作为中国的执政党,如何巩固其执政地位,提高中共的执政能力,无疑是至为关键的问题。

习近平自2012年执政之后,便针对中共贪腐严重、领导弱化的局面提出了全面加强中共领导的施政目标。他重新提出了毛泽东曾经推崇的一句话,“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”他为此全方位展开了强化“党的领导”的运动,不仅推出规模空前的反腐行动,强化了党组织的领导力,而且重建了中共军队,还强化了党对国企和社会组织的领导,提出了建立中国特色社会科学理论体系等一系列旨在加强“党的领导”地位的改革。

在经过五年反腐和对中共党内的系统清理之后,在2017年中共十九大上,中共更是认为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势”,并将“党领导一切”首次写入党章。与此同时,“坚持和加强中共的全面领导”被作为核心任务贯穿在十九大报告始终。

而2018年3月依照十九大精神出炉的《深化党和国家机构改革方案》的核心便是“加强中共的领导”,它被作为深化中共党和国家机构改革的首要目标、原则和任务,提出要健全中共对重大工作的领导体制机制,保证“党中央令行禁止”;强化中共党组织在同级组织中的领导地位,“加快在新型经济组织和社会组织中建立健全党的组织机构,做到党的工作进展到哪里,党的组织就覆盖到哪里”;优化中共党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责等,以保证“把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程,完善保证党的全面领导的制度安排”。当时重新修改的宪法,也时隔多年把“党的领导”写入宪法正文。

而2018年作为中共党内法规修订指南的“二五规划”,对中共领导体制的改革明确指出,“要健全党的领导法规,坚持党对一切工作的领导,完善党的领导体制机制,改进领导方式,提高执政本领”。其要求修订的党规范围包括:重点制定中国共产党重大事项请示报告条例,党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定,中国共产党农村工作条例、宣传工作条例、组织工作条例、政法工作条例、机构编制工作条例、群团工作条例、外事工作条例、人才工作条例等党内法规;以及修订中国共产党统一战线工作条例(试行)、中国人民解放军政治工作条例等党内法规。

按照这一要求,2018年已完成的党内法规集中凸显了“坚持和加强党的全面领导”。比如,9月,由中共中央办公厅国务院办公厅印发的《中央企业领导人员管理规定》,在国有企业的领导任命和管理中,强化中共对国企领导人员的任命和管理,巩固中共对国有企业的领导,贯彻“党管干部”原则。

10月,中共中央办公厅印发《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》,要求严格执行重大问题请示报告制度,政协党组每年至少向同级党委作一次全面工作报告,政协年度协商计划、常委会工作报告、全体会议和常委会会议、党组重要工作等要向同级党委请示报告等。这是在2015年5月29日《中国共产党党组工作条例(试行)》强化“党的领导”在政协系统的进一步细化和落地。

12月,中共政治局审议《中国共产党政法工作条例》,以中共党内基本法规的形式对中共领导政法工作作出明确规定,不仅强化了政法机关内部的党组织领导地位,而且全面强化了中共地方党委对公、检、法机关的领导,将中共长期以来领导政法工作的经验以制度的形式确立下来。

“党领导一切”的原则自写进中共党章之后,中共所有党内法规包括党政体制、政法体制、国企管理、社会管理等方面的法规修订都在围绕着这一中心任务展开,以致力于提高中共的执政领导方式,巩固改革开放以来客观上中共不断遭到弱化的执政能力和领导能力。

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