中共一号文件促土地改革 私有制首次被明确为禁区

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土地私有制不可能是中共高层所规划的农村土地制度改革政策选项(图源:新华社)

每年中国传统新年结束后,中共都会公布外界所称的“一号文件”,主题无一例外,都是“三农”(农业、农民、农村)问题。不出意外,北京时间2月19日,中共亦对外发布2019年“一号文件”,不过今年文件不同以往之处在于,文件在力图全面推开中国农村土地改革之时,特别点出“不搞私有制”。

“私有制”这个在中国农村产权语境中稍显陌生的词汇,在中共正式文件中特别标出批判,也向外界透露出中国农村改革所面临的政策博弈。

改革闯关:中国农村土改将全面推开

“三农”问题历来是中国改革难题。中共高层近来提出实施“乡村振兴”战略,旨在从多面入手解决中国农业经济乏力、农村凋敝以及农民收入增长缓慢的问题。这三者,连同中共农村基层治理问题,导致中国农村对基层政权蓄积了不少怨愤情绪,成为中国农村居民上访闹事的主要根源,极大提高中国政府维稳成本。

而“三农”问题的总根源被认为是中国的土地问题。因而,土地制度改革成为中共解局农村问题的突破口。此次中共发布“一号文件”,延续此前态势,将重点落在农村土地制度改革上,但与之前相比的不同之处在于,此次更提出要将先前仍是局部试点状态的土地改革扩充至中国全国层面。

鉴于农村土地问题和农村基层治理的敏感性,此次“一号文件”提出将土地改革全面推开,可见是北京高层下了极大决心,虽然有前期试点的经验积累,但无疑也需承受改革进展不顺所带来的负面效应。对于中共来说,这似是一次改革闯关。

直指“乡村振兴”症结:土地制度

长期以来,外界将中国经济结构用“城乡二元经济体制”来概括。这其中一方面指的是中国的城市特别是某些大城市,享有诸多政经资源,在中国政经体制下天然的具有发展优势;另一面,也是因为中国农村由于历史原因和现实因素制约,其手中所掌握的市场经济要素始终不能充分转化为物质财富。而中国农村所掌握的最大的经济要素,无非就是土地。

但长期以来,土地作为重要的市场要素,却因农村土地的国有或集体性质而无法投入市场交易。因而,当中国农民或则因为进入城市,而想要将土地转卖以获取收入;或则想要扩大农业经营规模时,却发现自己手中的土地并不如想象的那般容易“变现”。

这种情况更因中国农村土地的不同用途,以及由此而来的产权、承包权、经营权等的复杂划分而更显纷杂。

中国农村的土地按照用途划分可大致分为耕地、农村集体宅基地以及集体经营用地。

在中国,耕地属于集体土地,且中共为严格保证中国粮食安全,为中国全国耕地数量划定红线,不能随意将土地改做他用。对于进入城市的中国农民所遗留下的耕地,中国官方目前鼓励农民以土地流转的形式将经营权让渡给有意愿、有能力的农村“大户”利用。

除此之外,中国农村土地中相当重要的一部分是农村居民的宅基地。这部分土地属于农村集体所有,农村居民个人享有在其上建房居住的权力。但现实中国面临的问题上,许多进入城市的农民房屋已经荒废破败,无人照管,造成土地闲置和浪费。对此,虽然中国农村居民也有将宅基地权利出让,以换取财产收益的意愿,但却受限于宅基地的集体性质而不能在市场上交易买卖。

特别是在中国正在快速城市化的过程中,中国农村宅基地迎来巨大的“变现”机会,成为中国农民增加财产收入,提高生活水平的机会。但面对政府和取得政府许可的房地产企业,中国农村居民的议价能力较弱,同时,因为中国农村基层治理问题,农村居民自身权利也不乏被村委会侵犯的情况。

因而,如何盘活土地这个中国农村最大的经济资源,使其成为中国农民的收益之源,缩小日形扩大的城乡贫富差距,把土地问题从基层的动荡之源转变为稳定之源,便成为中共面临的现实难题。正因为此,中共自胡温时代便开始对中国农村土地制度改革进行探索,至习时代仍然没有最终完成。此次土地改革历时既久,官方态度也是慎之又慎。

2015年3月,中国政府启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,即外界俗称的“农村三块地”改革试点,限定在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区。试点原本计划到2017年底结束。

2018年12月,中国自然资源部部长陆昊在向中国全国人大常委会作报告时曾称,农村土地制度改革三项试点工作4年,形成了一批“可复制、可推广、利修法”的制度成果,增加了试点地区中国农民土地财产收入。

不过,在陆昊的报告后,中国全国人大常委会决定再将试点工作延期一年,至2019年年底。

此次中共一号文件称“全面推开土地征收制度和集体经营用地入市改革”,可谓是临门一脚,将先前仍处于试点状态的改革在中国全国铺开,或许是官方判断,此轮农村土地改革在全国层面铺开的时机已经成熟。

“不搞私有制”划改革红线

但在中国农村土地制度改革中,一直有政策声音认为,中国政府应放弃农村土地的国有和集体性质,转而将产权完全赋予农村居民,以提高中国农民在土地入市中的议价能力。

对于此种观点,此次中共“一号文件”白纸黑字加以反对,称“坚持农村土地集体所有、不搞私有化”。

当然,从中共政权和中国制度的性质来看,中共绝不会把土地私有制作为土地制度改革的政策选项。

这或许是中国农村土地改革中最纠绕不清的难题。一方面,中共要允许农村土地入市,作为市场要素发挥作用,在市场上公开买卖;另一方面,中共又要确保农村土地的国有和集体所有性质,而这种性质在外界的印象里,便是对资本主义土地制度中随意买卖的限制。

故而,在中共土地改革的路径设计中,中共将土地的产权、承包权、经营权分开,在市场上交易的只能是经营权。经营权的交易和转移,并不妨碍土地产权仍归属于集体所有,也不妨碍承包权仍归属于原本从集体手中承包土地的农民个人,而经营权或说用益权则归之于买方。

这是一套极为复杂的产权结构,但在中国特殊土地制度和国情下,却可以最大限度照顾各方利益。这是政策博弈的结果,也是达到利益平衡状态的最佳现实选项。

现实从来不是活在理论的想象中。土地私有制虽然或许会给中国农村带来暂时的利益好处,但长久来看,是否会引发贫富分化,造成社会动荡,也是中共不得不提防的政策前景。

因而,单单只从“农村土地改革全面推开”和彻底否定农村集体土地“私有化”这两项内容来看,2019年度的中共“一号文件”也是近来对农村改革力度最大的一次。这是对先前自胡温时代以来中国新一轮农村土地改革思路的一次总结,其政策效力延伸所及,恐将不只是文件标明的两年,而是管长远的一份文件。而对于以土地改革为基础的中国农村改革来说,这份文件恐怕也是一次改革闯关,其间如何在保持中共基层稳定的基础上,按照设定的改革路径解决中国农村面临的改革难题,依然考验着中共。

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