长效机制:中国“有为政府”的题中义

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从“有为政府”到“有限政府”,从“有形的手”到“无形的手”,从“市场万能论”到“政府引导论”,种种争议,聚焦的是同一个世界性难题——政府是否应该干预经济,用怎样的方式干预。中国给出的答案是“有为政府”,背后则是数十年来具体实践的经验和教训。那么究竟该如何去理解中国的这一选择,其逻辑为何,又存在什么风险?

粤港澳大湾区被视为中国改革开放的2.0版本(图源:VCG)

近期中国政府先后出台三个重磅文件,分别为2月14日的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》、2月18日的《粤港澳大湾区发展规划纲要》以及2月19日的中央一号文件。其中前者由中共中央办公厅及国务院办公厅印发,后两者均为中共中央、国务院印发。

这是三份纲领性文件,有目标有框架有措施,覆盖区域一体化发展、三农、金融服务等领域,背后则是对政经的宏观聚焦。就像“五年计划”一样,三个文件都是建构性的,是对今后一段时间内某个领域的总体规划,虽则时间可能有长有短,但一定保证有其可持续性,不会朝令夕改。

中共执政的一个重要特点也正在此。北京看待问题从不是局限于一时一地,也不大会去计较短期得失,而是着眼于远景成效,通过细致复杂的基础工程搭建,向最终目标不断做渐进而非跃进。内地舆论讨论中共政策常喜欢说“管五年管十年”,这是大白话,严谨表达实际就是“长效机制”——能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的配套制度体系。

发展至今可以看到,“长效机制”已经是中国改革开放的主要经验之一,同时也成为所谓“中国模式”的重要内涵。这种执政逻辑虽然并非中共独有,但从改革开放40年的历程来看,乃至放到更为长远的1949年建国以来,某种独有的实践特色确实深刻形成。

更进一步说,“长效机制”还是习近平上台以来频繁提及的“有为政府”的题中之义。

何为有为政府?

所谓有为政府,是指政府在不同的发展阶段应该因时制宜、因地制宜、因结构制宜地对产业和经济的发展提供适当扶植性政策,同时培育市场、保护市场、监督市场、纠正市场失灵,促进社会公平——是一种运动态而非稳态。

有为政府是新结构经济学提出的名词,但其并不是独创发明,而是对符合比较优势的全球经济体尤其是中国的经济实践的总结提炼。早在2013年11月9日的《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中,习近平便多次提出市场在资源配置中起决定性作用,并不是全部作用,仍然要坚持发挥“社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用”。这里的“积极作用”,便是“有为政府”。要注意,“有为政府”的所谓“有为”,并不是一个形容词,而是表示政府在经济活动中的某种状态或角色。

此后在2015年11月23日,举行十八届中共中央政治局第二十八次集体学习时,习近平又称,“我们要坚持辩证法、两点论,继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫,把两方面优势都发挥好,既要‘有效的市场’,也要‘有为的政府’。”

长期以来,政府是否应该干预经济、如何干预经济都是一个世界性难题,如欧美等西方国家是走完全市场化道路,中国因其社会主义特性,则是走“有为政府”道路,政府干预和市场配置并举。

具体而言,有为政府要求经济发展必须认清经济体的各要素、禀赋、结构,发展符合比较优势的产业,在这个过程中,政府和市场要各司其职。一方面为激发市场活力,政府的“手”不可伸得过远、管得过多,要在适合运用市场机制的领域适当放权,让行政干预从不该插手的领域撤回来。另一方面则是为保证市场有序规范健康运行,政府也不能“袖手旁观”,要有一定程度的引导和干预,同时政府职能要完成从“运动员”向市场主体行为的“裁判员”和基本公共服务的“供应商”的身份转变。用前世界银行首席经济学家林毅夫的话说,就是“市场有效以政府有为为前提,政府有为以市场有效为依归,两个是有机的两面”。

“有为政府”包含许多内涵,如“权力清单”“负面清单”等,长效机制正是其中重要的组成部分,它可以保证政府能够为其所为。那么如前述粤港澳大湾区规划、一号文件等,这些长效机制又是如何具体发挥作用的?

中央一号文件连续多年关注三农问题(图源:VCG)

三个文件背后的“有为政府”

以粤港澳大湾区为例,这里将是中国改革开放的2.0版本,同时也将是“一国两制”的再次进化。

目前湾区尽管有区位优势、经济实力等发展基础,但也存在诸多挑战,如产能过剩、供需结构不平衡不匹配等。特别阻碍区域协调发展的,是湾区内部各要素不能得到便捷流动,这使得同质化竞争和资源错配现象比比皆是,香港发展缺乏稳固支撑、澳门经济结构单一的问题迟迟得不到解决。

而要解决这些结构性的、体制机制性的问题,势必得有长期的资源倾斜和配套政策组合,也就是长效机制的支持。规划纲要将近3万字洋洋洒洒,但其中的核心目标不难看到就是要素流通,不论是人民币跨境,还是市场、贸易一体化,抑或是鼓励人才交流为港澳居民提供赴内地学习生活就业的便利,最终目标都是湾区内部真正实现互融互通。而一旦要素流动达到高效便捷,则反过来一定会促进湾区经济更为稳定健康的发展,并进一步反哺整个中国改革开放的水平提升,这就是长效机制和有为政府的良性循环。

中央一号文件与《关于加强金融服务民营企业的若干意见》,这两个文件背后体现的长效机制也是相同的。

如前者提到大豆振兴计划,从稳定恢复大豆种植面积、加快优质高产大豆品种选育、提高大豆生产经营组织化水平三个方面入手,进行农业的供给侧结构改革,未来随着该计划看到成效,在国际贸易博弈中被农业问题钳制的可能会进一步缩小。后者聚焦“脱虚向实”则更不必说,前几年金融风险频发已经让中国吃到苦头,实体经济受到不小冲击,如果再不出台措施有效管控资本向投机领域流动,中国的经济不会回暖。中办、国办印发的这一文件针对民营企业的最大问题融资难,推出了一揽子措施进行解决,都是对症下药直击症结。

边境墙与脱欧

在大多数中西对比的语境中,中国大概都很难收到褒奖,但在“有为政府”这一层面,中国似乎走在了前头。虽然在中国不乏对西方民主体制的推崇者,但面对当前世界形势的异变,饶是那些民主国家最为忠实的拥趸,恐怕也不能否认,不可预知的风险与难以忍受的低效正在滞缓它们的发展。

2016年是值得全世界铭记的一年。这一年6月24日,英国脱欧公投结果出炉,以4%的细微差距抵定脱欧,不但就此改变欧洲格局,深刻影响世界政经秩序,更使人们对民主形式有了重新的认识和评估;稍后的11月9日,特朗普拿下超过270张选举人票,击败希拉里成为美国第45任总统,并自此引领民粹政治风潮,向全世界展现了可能是美国建国200多年以来,白宫最为脱序、不可捉摸的一面。

从2016年到2019年,三年时间里英国上下因脱欧焦头烂额,美国则在南部为修建边境墙竟不惜宣布进入“国家紧急状态”。两大民主灯塔前者正为其莽撞短视的公投买单,付出惨重代价;而后者赔上整个国家机器与政坛精英层随特朗普起舞,执着的完成他那一个个耸人听闻的选举承诺。

这样的现实不禁使人怀疑,西式民主的体制优越性究竟在哪里?所谓良性且有效的民主治理体系又体现在哪里?英国脱欧公投的投票结果是52%对48%,只以4%差距决定英国命运,这恐怕不是终极智慧,更是多数专政。自脱欧公投以来,英镑已贬值约15%,导致英国物价上涨了约2%,近来国际评级机构惠誉更在其正常评级安排之外将英国的AA评级列入“负面观察”名单。美国则在全球范围内“退群”抛弃其传统优势,不断抽身并破坏已有的世界治理体系,激进的内外政策使其看上去不像成熟发达的大国,而似乎是一个正处于青春叛逆期热衷与人为敌的白人男孩。

在这样的情况下,很难说英美的政府是负责高效的,政治如此经济又能好到哪去,更遑论“有为”了。它们对可以预见甚至完全可以通过制度设计规避的风险束手无策,或者说压根就不打算去解决,将一切难堪后果都推给所谓的“民主精神”。

这和中国有稳定预期与清晰愿景的“长效机制”形成对比。政策的连贯性可以保证中国政府的任何规划,在无特殊意外前提下基本能得以贯彻,同时政策及制度设计又可以及时弥补漏洞预防风险,这让中国像一台高速运转的机器,有能力完成其一切目标。

很难就此断定孰优孰劣,但在大洋两端,在东方西方,这些正在上演的故事,至少可以为世界提供另一种思考的可能。

(本文原发于香港01,略有编辑)

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