两会观察:中国人大改革为何堪比“旧城改造”


2019年3月,中国进入两会时间。这是一个中国民间代表们参政议政的机会,当然其运作逻辑、程序形式,都带有鲜明的中国特色,离不开中国特殊的政治环境。

多维新闻采访了中国社会科学院政治学研究所所长房宁、政治制度研究室主任韩旭。他们认为,中国人大的财政预算审核职能需要进行改革,而浙江省在人大制度改革领域的一些探索,值得借鉴。

本文共分两篇,以下为第一篇。

多维:关于中国两会,中国民间和外界一直存在某种争议,例如对财政预算的审议,好像很少提出实质性的批评性或建设性意见,您怎么看这个问题?

房宁:我们正在学习一个财政部的文件——《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》。其实财政问题是一个非常普遍的、重要的、基础的问题。中央也提出过,“财税体制在国家治理中发挥着基础性、制度性、保障性作用”。

从学术上来讲,我一直倡导政治学科学化的倾向。因为政治学的由来是什么?过去讲政府、国家、政治,都会说很多政治哲学、理念、态度、口号,例如“为人民服务”、“人民本位”等等。这些话是正确的,但也是宏观的、笼统的,往往是说明了一个方向、一个形式。

政治不仅要有定性研究,也要有定量研究,有方向,有目标,也有要求,有落实。怎么落实?最重要的就是政府的治理。这主要体现在三个方面,第一个方面是“人”,如何选人用人;第二个是“事”,政府各部门,中央与地方各个层级的事权如何确定,党政之间、政府部门之间、中央地方之间关系如何,这些都涉及事权的划分;最后重要的是,“钱”,政府“养人”、办事都离不开钱,钱也就是财政问题,要规划好,运用好,好钢用在刀刃上。

按照中国法律规定,人大有权通过或否决政府的财政预算,实际操作中一贯会予以通过(图源:Reuters)

多维:这几年,不论是中国的发展还是制度改革,中国都在强调“顶层设计”的重要性。对“顶层设计”的侧重,会对中国的制度和改革有怎样的影响?

房宁:中央强调顶层设计,是相对“摸着石头过河”来说的。实际上,完全的“顶层设计”是不可能的。1949年中国建国是顶层设计,1789年法国大革命提出《人权宣言》是顶层设计、1776年美国建国是顶层设计。但是现在中国已经建国近70年了,改革开放也已经40年了。中国特色社会主义的制度、法律体系、中国的道路都已经形成了。

现在更多的是改革,可以说是“旧城改造”,但不是“开发新区”。现在讲“顶层设计”,其实是在强调协调的重要性,例如部门之间、政策之间的协调。

还有就是财政。就像黄仁宇(中国历史学者,曾著有《万历十五年》等书)说的,“只有上看货币财政独立,下看基层建设,才能‘掌握中国长期革命的真实性格’”。以中国历史上的革命战争来看,第一要素就是钱,并不是武器和人。比武器更重要的是人,比人更重要的是钱。没有钱就没有人。

从民国初年一直到1949年,中国只有一个职业的工资是最稳定的,就是当兵。当然共产党军队除外,比较特殊。无论是给陈炯明、吴佩浮,还是孙中山、蒋介石当兵,工资大致都是十块大洋。这是刚性的,没有这么多就打不了仗。

多维:有一个“大炮一响,黄金万两”的说法。不论是打仗,还是建设,乃至基本的政权运作也都离不开钱。

房宁:很多人习惯从方针、路线、思想、宗旨、信念等角度来解释政府的行为,其实不是这样。我们研究具体的国家治理,研究财政预算的管理问题。从学术上来讲,是想促进中国的政治学转型,向政治科学转型。从政治哲学为主,转到政治科学为主,从单纯地就政治谈政治,扩大到学科的基础,包括经济学、财政学、金融学、社会学、心理学、行为科学、统计学等等。

这个也是整个世界发展的一个规律,很多国家从50年前就有了这种转型。

2018年中国发布了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,讲了一些基本的方针,现在关键是如何落实。

我们认为最重要的,也是整个世界政治发展的一个历史规律,还是要发挥立法机构、权力机构的作用。这是根本性的、顶层的制度设计。《意见》提出“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。这一切都是指的党政系统。中国的党政虽然是一个双重结构,实际上是一体的。

多维:两套班子,一套人马。

房宁:中国央地政权都是有一个书记,一个政府首长,是双重体制。在地方,党委和政府甚至在预算上也是一体的。这就造成一个根本性的问题,也就是“软约束”的问题。

道理大家都知道,但是很难改变。因为受到各种因素影响,比如政绩观、任期。这是一个很复杂的问题。

中央所说的“硬化约束”,指的是什么?地方债,融资平台问题?现在中国的风险很大一部分就来自于地方债。中央的债好像还可以,但是也有问题。地方上就不知道是怎样的情况了。很多都是借新债还旧债。

这些都是因为预算的“软约束”。无论是在制定预算、实施预算、预算的效率评估环节,都是不科学的。因为缺乏最起码的制约。这个是中国现在财政预算、政府社会管理最根本的问题,就是缺乏约束,缺乏权力的制约和监督。

多维:具体来说,什么是“软约束”?

房宁:中国宪法、法律规定了,中国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它其中一个功能就是审核财政预算。但是现行预算存在的一个最大的问题,是要对一揽子的预算一起进行审议。

人代会只有短短几天,审查需要很多议程,时间是非常有限的。而且关键问题是一揽子放在一起,只有“同意”和“不同意”的两个选项。那结果只能是同意。不管是多大的意见和问题,相对于整个国家的财政预算,也会是非常局部的问题。不能因为局部的问题把整个预算给否了,也不大合适。

所以人大代表的投票也不能说不负责任。这就是个制度设计的问题。只能同意。意见可以提,但是该同意还要同意。

西方国家的议员是很专业的,主要一个工作就是审议。议员有很多助手,有的人有自己的办公室。美国重要资深的参议员,有的被称为“党鞭”,代表多数党发言,中国称作“议长”。议长最多要雇用100多人。所以他们对这些问题的研究非常详细,而且很多利益集团、智库、律师的帮助。

中国现在的制度,一个根本的问题,是没有一个制度上合理的安排。具体说就是,人大不能够充分地发挥对财政的监督责任,不能够有效地履行法定的权力。法律是有的,但是不完善。法律规定的职责无法有效履行。也就是一个左右手的预算,左手递右手、右手递左手,既是运动员,又是裁判员。事实证明这样是不行的。

多维:中国政权有“五大班子”的说法,指党委、政府、人大、政协、军队。人大在治国理政中的角色似乎总是位居幕后,外界对人大应当发挥的作用其实也不大了解。

房宁:中国有五级人大,现在乡镇没有了财权。中央、省、市、县四级都有审议议程。每年春天开两会,但都是举手通过,没有不通过的。很多人说中国人大是“橡皮图章”,现在确实是有所改善了,但是都没有在最根本的问题上迈开步伐。

中国为什么人大会只能举手通过?其中一个具体的问题,就是缺乏分项的预审。人大审议的主要有“四本账”:一般公共预算、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金,地方还包括很多转移支付的使用,都要列入管理。

人大之所以发挥不了作用,就是因为没有分项目地审议。人大的权力不只是监督,它是权力机构,拥有决定权,有权决定预算案通过或不通过。但是现在不是这样。

对于中国人大,很少有“改革”的说法,一直只有“完善”。人大的改革涉及到修改《宪法》,牵扯重大,操作很复杂。

现在当务之急,就是首先让市、县两级人大先做起来,因为这两级的问题比较多。中央还好一些,毕竟内容比较宏观。

多维:具体到操作层面,应该怎么做?

房宁:应该让地方人民代表大会进行政府财政预算的分项预审和最后的表决。可以分为几个项目的分别表决。

现在的难题,就是人大没有这个设置,地方人大的代表很少,人员配置也很少。中国的基本政治制度决定了人大代表是兼职的。当然这有优势,避免了西方“政客”的一些缺点,然而问题是兼职的代表没有足够时间。第二个难题是不够专业,第三个难题是没钱。审核需要雇很多人,例如会计、审计、金融等方面的专业人才。而用人又需要有财力的支撑。

其实,人大自身也有所改革,补充了一些熟悉经济工作的专业人士进去,也设立了一些专门的委员会。但这些还不够,还需要配备一定的机构,至少要成立相应的办公室。现在地方人大都是委员会制度,这是务虚的,只是开会,没有常设机构,这不行。

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