争议中国人大改革:被忽略的“浙江经验”


2019年3月,中国进入两会时间。这是一个中国民间代表们参政议政的机会,当然其运作逻辑、程序形式,都带有鲜明的中国特色,离不开中国特殊的政治环境。

多维新闻采访了中国社会科学院政治学研究所所长房宁、政治制度研究室主任韩旭。他们认为,中国人大的财政预算审核职能需要进行改革,而浙江省在人大制度改革领域的一些探索,值得借鉴。

本文共分两篇,以下为第二篇。

多维:我们注意到,您对浙江的一些试点比较了解,能不能介绍一下相关的情况?

房宁:温州是一个试点,我说的都是来自温州试点的经验。当地人大设立了常设机构。他们20多个人,审议了政府的一个一般公共预算,用了半年多时间。这得益于当地人大代表中有几个是会计事务所的工作人员,这些人是将其视为一种义务去做。当然,这样是不能持久的。

所以,真正的改革,提高财政预算的效率,要建立专业的财政预审机关,专门负责这项工作,而且是长期追踪这个问题,能够对往年财政情况进行评估,针对不合理的情况要求做出更合理的调整。

这就是国家治理体系和治理能力的现代化。

改革开放以来,中国人大的变革幅度一直相对较小(图源:新华社)

还有一个可以去做的,根据我们在浙江做的调研发现,利用现代技术,特别是大数据、人工智能和互联网,能够提高对政府预算审议的效能,为人大的决策、监督体制改革提供了一个很重要的帮助。

例如,中央或省级有一个面向农民的补贴,每个月分发50元。一个80多岁的老人,不会写字,还需要到镇上去签字接收,可能就不去了。中央或省级政府如果想调查一下这批补贴的分发情况,还得花费一笔不小的资金。

现在就简单了,所有这些完全在网上就解决了,没有任何中间环节。上下只有一根线。特别是在乡镇一级,各种惠农措施的执行都在乡镇一层。如果缺乏一个科学化手段,成本会很高。

所以技术提供了一个希望,将来很多问题尽可能用技术来解决,代替人工,提高了效率,甚至是杜绝腐败。因为可查、可追溯,资金是封闭运行,没有贪污的机会,这就是“不能腐”。这应该也是中国财政预算改革的一个重要方向。

多维:近几年,很多来自浙江的官员被安排到其他地区工作,看来确实是有传播先进治理经验的目的。浙江在人大改革的探索中还有什么可圈可点的地方?

韩旭:财政预算的绩效监督,是一个重要环节,中共中央和国务院还专门发了文件强调这个问题。在这个过程中,人大的角色和作用,现在应该是当务之急的问题。中国财政预算改革已经提上了日程。这个已经是共识了,接下来看有没有进一步的措施,把这些共识推动下去。

宪法和法律是有这方面的规定,但是还需要进一步的修改、完善、细化,包括一系列制度设计是需要深化改革的,例如财政的编制、执行、监督的各个方面。

浙江市场经济发展程度比较高,人大的改革也先行先试,在实践方面走得比较快一些。在温州、杭州、台州,都有这样的试点。其中有一些地方的县一级,已经开始探索财政的分项审查。其实不止是四本账,每一本账都可以进行审查。例如台州的温岭,他们的预算现在就是按部门、分编制进行讨论、审查的。这是很重要的一项改革。

如果能够在条件比较成熟的地方,从县、市推开,可以把整个预算体制的科学化合理化程度大大地提升。这是现在可以做到的。技术层面的困难不是很大。

这个在中国全国人大已经有了举动,出台了一个推动预算联网监督的“三年行动”,要推广到全国的市、县。这是一个宏大的计划,肯定要面临很多问题。浙江先行先试,已经做得比较完善了,可以作为一个样本。

在2018年的两会期间,中办发了一个《人大财政预算监督的重点项支出预算和政策拓展的指导意见》。这个文件很重要,显示出中央层面对这个问题有更清楚的认识。

以前在审查方面还是在讲赤字问题、收支平衡问题,现在已经在讲支出预算和政策效果。也就是说,财政应该是聚焦于做什么事,不光是用来管钱,不是用来记账的。现在在说政治学界要补上财政学的课,我认为财政学界需要补上政治学的课。因为现在的普遍认识仅仅到了财务管理的程度,还没有到财政管理的水平。

财政管理,要把有限的资金更有效地利用起来,实现中央国务院的大政方针、战略部署、重大政策落实。财政的钱是有限的,这些钱用在哪里更合理,更符合中国当前的发展要求,需要财政管理、监督、评估等,这是一个非常重要的问题。

人类政治文明发展到今天的一个基本经验表明,还是由民意代表机关来扮演这个角色更好。但是人大本身也有需要改革的问题,机构设置、人员配置、怎么借助好“外脑”,也就是借助社会上会计师、律师事务所等机构。

其实温州已经有了这样的探索。当然也是有问题存在,他们主要还是在尽义务,将来需要制度化,成为长效运行的机制。但是这个方向应该是可以肯定的。

另外,人大会议的制度程序,也需要有所调整。现在人大会议一年一次,常委会两月一次,这种频率可能就需要进一步探讨。

多维:中国现在正在召开两会。尽管代表们大多很重视,也带去了很多意见和建议,不过所能产生的作用应该还是比较有限的,还有很多人认为比较形式主义。看来这些都可能成为人大改革发展的空间。

韩旭:中国全国人大每年一次,持续时间在两周以内。那就是两个星期以内审查通过中国政府的预算,地方人大是一周一内,完成对当地预算的审议决定。

但是整个会期里要排很多议程,政府工作报告、人大自己的工作报告、两高的工作报告,都是要专门的时间来审议。这个时间是很短的。很多人大代表说看不懂预算,其实不是看不懂,是没有时间看,更不用说审查、分项审查、提意见建议。因为预算篇幅很大。

温岭一个人大副主任讲过一句话说,“我看不懂你编的预算是因为你的预算没编好,你回去再编一本我能看懂的再拿来”。后来财政局就提供了一份所有人都能看懂的预算交了过去。

这件事很有启发性,要设法把预算审查的过程拉长。否则只靠一年两会的时间,其实就是形式主义,讲不了多少东西。不把时间拉长,实质意义上的预算监督审查根本没有办法做到。

多维:对于人大制度的改革,“顶层设计”和“摸着石头过河”两种方式,似乎都有所体现。除了浙江的经验,似乎还是“顶层设计”更显著一些。

韩旭:这也是新时代改革的一个特点。顶层设计肯定是有必要的,但不一定非是自上而下的。顶层设计指的是需要一个全面、宏观的一个协调、部署,但是实践的推动也不能少。

中国是一个大国,幅员体量很大,而且差异很大,甚至不同地方发展阶段、面临问题也不一样。这种情况下用一个单一化的具体政策措施来管理国家不一定合适。可能需要各个地方进一步自己探索。在顶层设计形成之后,可以在条件比较适合的地方先做。

浙江为什么先发展起来?有一个宁波的干部讲的得透彻、直白,说“就是因为钱多”。

房宁:还有“要管好”。过去就那么一点钱,就是吃饭财政。谁管都差不多。现在可不一样了。

韩旭:所以地方可以先做起来,逐步地推开。随着其他地方的经济社会条件逐渐发展改善。层级可以慢慢提升。温州已经可以提到市级,进行分项审查。

多维:而且时代在变,人们的意识和认知水平也在不断变化。

房宁:对,民众参与意识不一样。他们会提意见,但不是随便提意见,他们的意见很专业。很多人是经商的,管理一个大企业,政府的事情他们很了解。

总的来讲,中国要治理体系现代化,人大应该成为政府财政预算的审查主体、监督的主体。方方面面和人有关系的配合,包括评估、问责、奖励、监察等,都要合理、配套,才能形成一种良好的机制和效果。

韩旭:这个问题一下子解决不了,肯定是一步一步地来。中国改革40年的经验就是渐进性的。但是这个问题不是不能解决。财政审批是一个流程。首先是财政公开,这个现在基本能做到。接下来是不是能从编制预算的时候就开始开放,纳入更多公民的有序政治参与,实际就是让更多社会力量加入进来,来讨论和监督。

温岭的实践体现得很明显。如今其他地方财政监督的基本流程就是各部门报,由财政局审核。温岭是从开始编制的时候,就在当地人大常委会的主持下,通过一个特定的恳谈之类的机构来参与编制预算。

比如,教育局编了一本预算,大家可以一项一项来讨论、质疑,为什么要花这笔钱。财政局编预算的科长和教育局的分管领导要在场回答这些问题。如果不能回答,那么预算就无法通过。

我有一次参加北京市人大常委会讨论,关于地方立法,请了一些人来讨论。提了很多问题。主持会议常委会领导有一句感慨:以前我们讨论的都是讨论重要性、紧迫性,今天我才意识到,其实我们应该讨论可行性。

对于一件事,以前惯常的想法就是想它很重要,需要立个法,但没有想过这个法在现有条件下是否得到执行。以前对这一点没有一个清晰的认识。

一项法律、政策、措施,肯定要有一定的资金安排。这整个的过程需要进一步优化。这个方面的监督,现在看来的确是由人大,由民意代表机构来扮演这个角色,更合适。

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