事情正在起变化 中南海技术性纠偏政策

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细心观察的人会发现,一段时间以来,中国政治的风向正在发生转变。中共决策层在政治、经济、外宣等许多领域都在做出政策上的技术性调整,改正之前的过激之处。比如纠正官场的形式主义,经济上对执行过程中过于严苛的去杠杆适度放松,对一票否决式的“环保”督查的调整,对外宣传的明显降调等。这些政策调整都与中共近期痛批而致力于解决的官僚主义病直接相关,值得观察。

中国总理李克强的《政府工作报告》,反思了不少官场和政策问题(图源:新华社)

中国政策的技术性调整

整体而言,去年以来的中国政策技术性调整,大概可以分为四个层面。其一,最明显的变化是政治层面的调整,以中共近日对基层官场形式主义的纠正最有代表性。“形式主义、官僚主义”是中共近几年一直在批评的现象,中共称之为官场“作风问题”。

这个问题其实一直都有,过去几年由于中国政治的深刻变化,出台了一系列回归初心和锐意改革的严厉政策,再经过官僚体系的层层加码,导致这个问题更趋严重。中共也推出了众多解决措施,比如仿照反腐行动中的反腐巡视而来的政治巡视和督查,就是被用来解决官场“形式主义”不作为问题。

然而,这个督查政策治理效果并不理想,其敦促下级和基层官员落实政策的初衷,在官场也被扭曲、异化,成为“形式化”的督查,以至于基层官员为迎接无数的督查、检查而无暇做事,本就任务繁重的基层办事人员叫苦连天,成为过去几年的普遍状况。

中共高层对此痛心疾首,多次讲话要求治理。譬如,近期中国国务院总理李克强在《政府工作报告》中痛批官场的“形式主义”、“官僚主义”。李克强在报告中自我反思,“政府工作存在不足,一些改革发展举措落实不到位,形式主义、官僚主义仍然突出,”“督查检查考核过多过频、重留痕轻实绩,加重基层负担。”

对一些政策的技术性调整,展现了中共决策层的自我反思精神(图源:AFP)

几日后,中共便针对这一痼疾颁公布《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,文件决定将2019年作为“基层减负年”,强调“坚决纠正机械式做法”、“严格控制一票否决事项,不能动辄签'责任状',变相向地方和基层推卸责任”、“着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。”对于这些年中共视为最大政绩的纪检和监察工作,文件也提出要“制定纪检监察机关处理检举控告工作规则,保障党员权利,改进谈话和函询工作方法,有效减轻干部不必要的心理负担。”

其二,是中共对经济政策的调整。近年来,中国经济增速降低,经济和金融风险陡升,为挤压经济泡沫,降低债务风险,中共推出了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的结构性改革,实施了严厉的金融监管政策。这尽管是非常必要的有为之举,但在节奏和政策协调上不够理想,造成了金融行业的一定混乱。各银行金融机构,为规避风险,强行对部分民营企业断贷、抽贷,加剧了企业经营困境。

针对于此,中国政府今年年初就进行了多项金融政策调整。比如,适度放松了金融监管尺度,放松地方政府和企业发债限制,有针对性地推动对中小微企业的信贷宽松政策等,同时强调金融政策的协调性。比如,李克强在《政府工作报告》中提出,引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本,精准有效支持实体经济,不能让资金空转或脱实向虚,加大对中小银行定向降准力度,释放的资金全部用于民营和小微企业贷款,以及要求今年国有大型商业银行针对小微企业贷款要增长30%以上。

另一项争议较大的是“社保入税”改革也做出了调整。尽管这个改革有其必要性,但在未考虑到中国国情和社保问题的历史成因情况下,反而制造了民营企业的恐慌情绪。对这个问题,中共也做出调整,要求各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法,不得自行对历史欠费进行集中清缴等。

其三,是社会治理纠偏“一刀切”。近年来,中共实行了号称中国历史上最为严格的环境保护政策,一些地方政府因为担心被问责,竟然采取不分青红皂白紧急停产停业这种“一刀切”的方式来应对环保督察,影响到地方经济发展和群众就业。其中尤其引起社会反弹情绪的是,华北地区出于环保考虑推出的“煤改电”、“煤改气”工程,由于节奏过于急躁,忽略实际情况,一度造成部分民众冬季无法取暖。

在本次《政府工作报告》中,李克强明确提出要“稳妥”推进北方地区“煤改气”“煤改电”,对于“一刀切”关停企业的做法提出,要“重视企业合理诉求,对需要达标整改的给予合理过渡期,避免处置措施简单粗暴、一关了之”。日前,中国生态环境部部长李干杰也说,“一刀切”是生态环境领域形式主义和官僚主义的典型表现,对于“一刀切”,他们的态度是“坚决反对,坚决制止,严格禁止”。

其四是宣传领域的适度降温降调。中国在宣传领域一直存在短板,近两年来国内宣传方面接二连三的“高级黑”、“低级红”事件,比如对国家领导人的吹捧制造了一种类似“个人崇拜”的印象,起到适得其反的效果,受到中共高层的批评和制止。对外宣传方面,官僚系统未能充分考虑到中国崛起对西方,特别是对美国的深度刺激,过度宣扬“中国制造2025”及各种国家战略计划。此举虽然增强了中国人的自豪感,但策略上并不明智,甚至说正中西方“中国威胁论”者的下怀。

中共宣传系统已经淡化了“中国制造2025”的宣传(图源:VCG)

中国现在对外宣传上,对此前的高调姿态进行了调整。比如,很多人注意到一度引起美国和欧洲警惕的“中国制造2025”已在中国官方文件中销声匿迹,尤其是美国制裁中国科技企业中兴之后,中共宣传很少再提中国的科技成绩,而是更多关注不足和差距。当然,这绝非意味着中国外交放弃积极有为,也不代表“中国制造2025”不再推行,而是说进行策略上的技术性调整,变为多做事、少说话。

政策技术性调整背后的原因

上述分析可见,中共在很多领域都在进行政策的技术性调整。但观察这些调整,并非中共对此前政策的否定和放弃,而是中共为了确保政策初心,针对政策执行扭曲和异化问题做出的技术性调整。这展现了中共批判性反思和知错就改的精神。

不过有一个问题值得追问,为什么中共推出的一些具有良好初衷的政策在实践过程中会被不断地扭曲、异化?究竟是政策设计本身就有不足,还是官僚体系的问题?

客观地说,一些政策的确考虑不够周全,政策间不够协调,加剧了政策执行中的扭曲,比如社保入税等。而有些政策主要是在执行中被人为扭曲,比如环保政策。

基层干部疲于应付,折射出中国行政体制的短板(图源:新华社)

这很大程度上与中国的行政体制中基层空虚、权责不对等的缺陷有关。众所周知,中共高层政策文件很多,从中央需经过四个中间环节,从部委到省级、市级,再到县级,一级一级向下传递,真正落实政策的是基层官员。中间环节大部分都是在开会、传达文件,甚至为了规避上级考核压力,层层加码政策,把任务分解到基层。

但基层官员一方面权力最小,另一方面事务最多。因为本就人手有限的他们要对接上级多头领导。曾有中国政协委员调查,一个乡镇要对接上级的36条线,应对80多项考核,管理100多本台账,面对如此繁多的事务怎么可能精细化治理?

这也是中国行政经常被批评的“上面千根线,下面一根针”,基层空虚,人员不足,基层永远处于超负荷状态。中共领导人也常提到“要夯实基层”,进行行政改革,将人员下移。目前来看,尽管中共做了不少工作,但效果还是不尽人意。

当然,基层事务超负荷、执政扭曲的原因并不能都归结为基层人员不够,以及庞大中间环节的官僚阶层,还要追问威权体制的内在困境。通常而言,当威权体制未能建立强有力的中央权威,出现政治放权,官僚阶层自主性和积极性会相应变强,但容易滋生贪污腐败。而当威权体制权威集中,政治收权,则会导致庞大官僚集团的自主性降低,陷入“不作为”和“形式主义”乱作为两个极端:当高层没有强力推动一项政策时,他们多数不会主动作为,消极怠政现象明显;当高层通过“政治高压”推动一项政策时,官僚们为了避免问责,就容易“形式主义”地执行任务,将政策层层加码,最后在基层扭曲、变异,酿成适得其反的负面效应。

比如,中共高层强力推动的环保督查,一些地方政府因为担心被问责,他们不分青红皂白紧急停产停业,用这种“一刀切”的方式来应对环保督察。“一刀切”,就是典型的“形式主义”,这也被中共作为典型进行了批判。再如,出于环保考虑推出的“煤改电”“煤改气”工程,由于前期官僚们消极怠政,后期在高层严厉问责下,各地开始强制推行,在推行中不顾百姓生活,造成部分民众冬季无法取暖。至于各种“高级黑”、“低级红”,不排除宣传领域的一些官员能力不足问题,但更多情况下是官僚体制的弊病使然,才会出现那种适得其反的吹捧。

要想解决这些官僚体制病,破除“不作为”和“形式主义”,走出“一抓就死,一放就乱”的陷阱,并不容易。只有不断提升国家治理体系和治理能力的现代化水准,才有可能彻底治愈威权体制的痼疾。对于中共来说,此次主动纠偏之前政策在执行过程中被扭曲的乱象,展现了可贵的自我反思精神,但更要寻根问底,深入思考为何之前的政策会被扭曲,继续推进国家和社会治理的“第五个现代化”。

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