派文“松绑”基层 一场中南海的“自我批评”

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细心观察的人会发现,一段时间以来,中国政治风向正在发生转变。中共决策层在政治、经济、外宣等许多领域都在做出政策上的技术性调整,一改之前的过激之处。新近发生的是中国总理李克强在中国全国两会政府工作报告中的一段“自我检讨”。

北京时间3月5日,李克强在其政府工作报告中令人意外的对监察系统过去一年频繁对基层考核的做法进行反省,称 “督查检查考核过多过频、重留痕轻实绩,加重基层负担。”一周之后,中南海随即下发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,明确将2019年作为“基层减负年”,被认为2019年要对中国官僚系统基层进行减负已经成为中共高层的“共识”。

李克强为何“反省”基层负担过重

作为一国总理,李克强对2018年中国政府工作的不足之处作出“反省”体现着一个政府对当前局势保持着清醒的认识。但细细看李克强的“反省”重在强调“督查”给基层带来的“负担重”问题就应该明白其在两会报告上细说此问题的原因。

当前中南海极为重视的基层负担重的问题恰恰是其力推的督查制所带来的,这样的状况令中共高层“反省”(图源:新华社)

若留意近年中国时政的人士或许明白,2012年十八大之后,随着中共在政坛乃至整个党内反腐与整风的推进,针对各地官方反腐与整风的中央巡视组、监管各地方政府时政实际效果的国务院大督查、专门查看各地扫黑情况的中央扫黑除恶督导组以及督促环保的中央环保督察等,各式各样的督察组已经成为新时期中国政治生态的鲜明标志。随着2018年陕西“秦岭违建别墅案”震怒中南海内情的曝光,低调的中共“中央办公厅督查室”以及相应的中办督查组也出现在公众面前。

中国政坛大兴“督查”造成的一个结果就是李克强所说的“基层负担重”。中宣部下属的党刊《半月谈》曾经披露,2017年4月,原环保部对京津冀及周边地区大区污染防治开始历时一年、共计25个轮次的环保督查,而在环保部督查之前,相关县市还要自行提前检查几次,再有各类专项整治检查和日常的监察督导,仅环保一项平均每半个月就要检查一次。曾有中国政协委员调查,一个乡镇要对接上级的36条线,应对80多项考核,管理100多本台账。“上边千条线,下头一根针”,向来被拿来形容中国基层官员的艰难处境。面对繁重的督查考核,困境更甚。一方面疲于应付,一方面要顾及工作。但在督查的威慑之下,也难免就有“修饰”之举,甚而本末倒置,做事不如填表,应付检查,走走过场,从而倒向另一种“无奈”的“不作为”。

尴尬的是,李克强曾对国务院大督查赞赏有加的称其是促发展的利器,中共总书记习近平则借助巡查、督导在中国各地推进其反腐整风及扶贫环保工程。

“错”不在督查制

然而,这并不能就此否定督查制本身。毕竟其在前几年为保证中央各项政策落地有效实施起到了有目共睹的作用。但情况如此恶化,自然需要找出责任方。官僚主义当然是绝对根源,但中南海曾经做出的决策未尝没有“推波助澜”——并非有意,而是没有在事先充分考虑到可能产生的负面效应,而出台相应的预防措施。

2012年之后,中共在强化督查考核机制上下了大工夫,特别是扶贫、维稳及环保等领域,不断强调各级政府要加强督查考核,推动工作落实。其本意当然是好的,面对官员无为的抬头,如果没有硬性指标作为束缚和驱动,整个官员体系会很快疲沓下来,造成可见的危机。

但是过犹不及和无所作为同样危害深重,而中南海当初的决策更多考虑到了后者,失衡自然要走向偏废,偏废就一定会发展到极端。

除却政策的不协调,这种问题的产生很大程度上也与中国的行政体制中基层空虚、权责不对等的缺陷有关。众所周知,中央高层政策文件很多,从中央需经过四个中间环节,从部委到省级、市级,再到县级,一级一级向下传递,真正落实政策的是基层官员。中间环节大部分都是在开会、传达文件,甚至为了规避上级考核压力,层层加码政策,把任务分解到基层。

中国官方媒体曾报道过一个事件,中国沿海一省份某厅局负责人因不堪忍受会议过多,让人统计全年开会数量,结果令人震惊——全年1068个会议,平均每天三个,厅长不够副厅长顶,处长不够副处长顶。督查检查、迎来送往,亦是如此。

当然,基层事务超负荷、执政扭曲的原因并不能都归结为基层人员不够,以及庞大中间环节的官僚阶层,还要追问威权体制的内在困境。通常而言,当威权体制未能建立强有力的中央权威,出现政治放权,官僚阶层自主性和积极性会相应变强,但容易滋生贪污腐败。而当威权体制权威集中,政治收权,则会导致庞大官僚集团的自主性降低,陷入“不作为”和“形式主义”乱作为两个极端:当高层没有强力推动一项政策时,他们多数不会主动作为,消极怠政现象明显;当高层通过“政治高压”推动一项政策时,官僚们为了避免问责,就容易“形式主义”地执行任务,将政策层层加码,最后在基层扭曲、变异,酿成适得其反的负面效应。

这种威权体制的困境反映的就是目前上下级政府间存在严重的权、责、利不平衡。直白来讲,就是国家治理能力和治理体系仍旧滞后,亟需解决控制权的分配问题。有媒体曾发文指,当前,一种以行政理性化和技术治理为特征的“集权”正在推开,上级政府通过项目制、问责制、目标考核制、办事留痕等技术手段,将基层政府行为关进“制度的笼子里”。而在基层,过去可以高度数字化管理的领域如GDP则不再是衡量治理绩效的主导要素,党建、环保、维稳等难以量化的领域成为基层治理的主要部分。

当下时期,解决基层问题对于中共高层来说是在验证改革成果能否落地的关键(图源:新华社)

这就意味着一方面集权化使上级获得了对基层政府的控制权,使其可以将部门责任以强化属地责任的名义转嫁下去;另一方面随着“软指标”逐渐“硬指标化”,且因无法有效计算,只能依赖传统的督查考核等方式来获取信息。

于是,便出现了“督查”产生“形式主义”“基层负担重”等问题,而不督查便是中央的政策难以确保有效落地的官场困局。但从当前李克强的“检讨”,中办的文件可以看出,中共正在确保政策初心,针对政策执行扭曲和异化问题做出技术性调整。

基层“着火” 中共中央心急

问题是,为何北京此次会如此重视基层问题,且如此焦急的急欲解决?

因为中南海推进反腐,涉及高层的反腐风暴曾经吸引了外部的极大部分眼球,基层似乎一直缺乏足够的关注。但随着中共改革推进落实的需要,基层官场问题层出不穷显然已经引起中南海的注意。

较为普遍的便是监守自盗。在中国最基层村一级组织中,因对权力的监管难以有效全面覆盖,时常发生村干部中饱私囊民众的各种补贴,造成官民矛盾。除此之外,形式主义、官僚主义在基层十分严重,“门难进,脸难看,话难听,事难办”曾一度是中国民众给基层官员官僚主义做派的形象描述。基层官员处在与民众接触的第一线,影响着民众对中国党政形象最直接判断,此种基层问题日积月累便是中国官民对立的原因之一。

如果说这些老问题已多多少少在中共的整治中得到收敛,那一些新问题的产生则不得不让中共引起警惕。在中共进入改革的深水区,改革成效并不被十分看好的情况下,问题就锁定在了落地上。

外界皆知,自习近平上台以来,其着重解决“政令不出中南海”的前朝旧账,解决中共中央政策“卡脖子”的问题,而进入习近平的第二个执政周期,“政令不出中南海”的问题已异变,“立中央,强权威”的政治路线在摆脱“九龙治水”的局面之后,又产生了中央政策在基层执行不到或是乱执行的问题。

李克强曾在中国国务院会议上讲过一个实例,一个不足一岁的孩子在办理户口转移时却被要求开具无犯罪记录证明,一位按规定申请补助的老人被要求出具“自己还活着的证明”。李克强在上任之初便大力提倡“简政放权”,提高政府机构的办事效率,简化民众的办事程序,但政策传达到基层仍是反应迟钝或是无动于衷。政令出了中南海,却难以在基层落地,这也就形成了中共高层与基层割裂的局面,如此情形之下,纵然多么优良的政策也是枉然。

当今决策者定下“三大攻坚战”(精准脱贫、污染防治、防范化解重大风险),其中“扶贫”与“污染防治”的成败与基层官员的执行力息息相关。在扶贫临近习近平定下的时间大限,污染防治加速推进的关键时期,可以说,基层的执行效果攸关中南海头号人物的政绩单。但以当前存在的基层乱象,莫说按时完成,恐怕中央想要掌握准确有效的基层信息都很艰难。

如此时势之下,李克强的“检讨”,习近平的指示也就不难理解了。

(本文原发于香港01,略有编辑)

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