中国外事“密码” 习近平“精心”重构世界地缘政治

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北京时间4月25日至27日,中国再度在北京举行了一场声势浩大的“主场外交”——第二届“一带一路”国际合作高峰论坛,共计来自150多个国家和90多个国际组织的近5,000名外宾出席,最终38位国家领导人与2位国际组织负责人缔结联合公报。近年,中国外交基调趋于更加积极进取,大规模“主场外交”年年皆有;而统计显示,习近平、李克强年外访均在七八次左右,显示中国外交事务极为繁重。加之,当下中国正处于所谓“百年未有之变局”的战略转型期,其全球利益拓展的现实威胁和复杂多变的非传统安全冲突,尤其是当不可避免地“挑战既有地缘格局”时,中国外交所面临的目标多元化和复杂化,都在考验着中国外事人才的决策和执行力。

也即是说,中国曾经是革命外交理想主义路线的坚定执行者,如今中国外交的现实主义路线越来越清晰而坚定。我们正是基于如下现实:其一、中国以“一带一路”为主的全球战略延伸和利益拓展;其二,潜在的国家利益冲突和非传统安全威胁;其三、中国外交人事本身的结构性问题,来分析中国当下外事决策层和执行层的的人事变化,而反过来,这种变化又是如何反映中国外交政策和目标侧重的再定位。

可能在中国的历史上,从来没有哪一位中国领导人能够像今天这样,吸引如此多的外国首脑来到中国。从2012年迄今,中国国家主席习近平的外事工作行程表十分紧凑,亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会(2014年5月)、亚太经济合作峰会(2014年11月)、杭州G20峰会(2016年9月)、“一带一路”国际合作高峰论坛(2017年5月)和第九届金砖国家峰会(2017年9月)……2019年4月,北京又举办了第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。

关心中国外交的学者们认为,从中国“请进来”和“走出去”两项政策来看,习近平的第一届任期已标志着中国外交政策进入了新时代。不过,新时代有的不止是一连串外交访问。习近平提出了中国外交政策的四大新理念:新型大国关系、中国特色大国外交、人类命运共同体和新型国际关系。没有哪位中国领导人能如此成功地让国外观察人士忙于分析这些理念的含义和影响。

外事工作的频繁和外交理念的创新,离不开中国外事团队的支持,在过去的7年,习近平正在打造一支更加高效,纪律严明,如同金字塔一样严谨,层次分明的外交团队。

习近平的“舞台”

在金字塔顶端的,无疑是习近平本人,他是当前中国大陆外交人事安排的最高决策者。

许多中外学者一致认为,过去五年,中国外交在习近平领导下由“韬光养晦”渐变成“积极有为”。他倡导的“新型大国关系”和“一带一路倡议”,都逐渐印证中国外交全面开花。

从过去只强调自身发展中国家地位,关起门来求经济发展,成为积极参与国际与地区事务,主导全球治理新模式。中国和传统邻邦俄罗斯的关系走进了历史以来最蜜月的时期;2018年习近平与朝鲜最高领导人金正恩在大连见面,并肩散步的照片经过网络传播之后,让很多人联想到他们的父辈毛泽东和金日成并肩会谈的历史景象;和中国一海之隔,一衣带水的日本,也开始打破同中国的外交冰冻期,参加今年4月的中国海军阅舰仪式,中日关系火速升温;意大利成为中国新的一带一路伙伴,欧盟也表达出希望集体加入一带一路的意愿。再将地理的视线拉长,远隔一个太平洋,距离中国14,000公里之外的华盛顿,中美硝烟弥漫的贸易战也正在走向“停战”……

半岛、中美、中日、美朝……围绕着中美两国展开的国际局势分分合合的“斗智斗勇”,在这个时期接连上演。如果说中共十九大时,当习近平以“全方位、多层次、立体化”来定义中国外交布局时,各方还并不能全然理解和领会实质内涵,那么待到中美贸易战从硝烟四起到偃旗息鼓、中日关系意外转圜以及朝鲜半岛局势急速和缓后,人们应该多少能感觉到,所谓的“中国特色大国外交布局”,并非说说而已。

中美贸易战的“硝烟”逐渐散去,习近平的外交理念也正在被越来越多的人认同(图源:新华社)

而真正促成这一切的,是习近平这位强势的中国领导者。正如伦敦政治经济学院外交与战略研究中心高级研究员于洁博士在他《十九大后的中国外交“策”与“术”》中所认为的那样,中华民族复兴的中国梦显然不止是让中国再次强大起来。相反,中国似乎致力于通过“一带一路”倡议和新型大国关系等举措,将全球重塑为人类命运共同体。这不是中国一个国家(诚然是世界上人口最多的国家)的蓝图,而是前所未有的全人类的宏大愿景。没有哪个政府——包括罗马帝国、大英帝国、美利坚合众国——提出过如此设想。这完全称得上是中国全球领导力的宣言。因此,一个富强的中国也将开启国际政治新时代。

“党领导”下的外交机构“金字塔”

仔细剖析,中国外交系统在中央层面具体可分为决策机构,协调议事机构和执行机构。

在中国“党领导”、“中央集权”的政治架构下,外交系统同其他领域一样,决策权都在中共中央。中国共产党中央委员会、政治局和政治局常务委员会是中国一切重大方针政策的制定者,当然也就是中国外交政策的最高决策机构。中国的对外战略、方针、政策,涉外重大问题、重大事件,涉外危机管理的最高决策在中央进行,实行“集体决策、分工负责”的原则。

中共中央常委会之下,特设中央中央外事工作领导小组,该小组的办公室作为具体协调议事机构。

中央外事工作领导小组分工负责外交的决策和协调,作为政治局领导涉外事务的议事、协调机构,习近平为该小组组长,负责总体方针政策制定,由于中共总书记也同时兼任国家主席,这种设置体现了中共对政务工作的主从关系,对外事工作的重视程度,中共决策层尤其是最高领导人对外交工作的直接拍板,也是外交领域“党政一体”的具体呈现。

外事领导小组之下的具体执行机构是外交部、中联部以及军队内部分执行外交任务的机构,分别代表一个国家体系中政府、党务、军队三大领域。

外交人事“三驾马车”

机构之下是人事,站在习近平身边,帮他处理外交事宜的“第一人”是中国大陆政府体系内分管外交工作的国务委员杨洁篪,同时他还兼任中央外事领导小组办公室主任。杨洁篪之下为外交部部长王毅和中共中央对外联络部(简称中联部)部长宋涛,王毅、宋涛之下,再是外交部、中联部各司局负责人以及驻外使馆工作人员,形成稳定的金字塔中间架构。

除了位于金字塔顶的习谋定全局外,位于中间的杨洁篪、王毅、宋涛将构成外交新战场上的有明确分工、各有所司的“三驾马车”。

已近70岁的杨洁篪在十九大上出人意料地跻身25人组成的中共权力顶峰中央政治局,成为中国大陆已故的“外交教父”钱其琛之后,第二位进入权力顶峰的外交官员。

杨洁篪自1983年到1995年期间被派驻美国,从普通秘书一步步升迁为公使。2000年起成为驻美大使,一直到2004年,在美国工作时间超过20年以上,是中国大陆外交系统中重要的“知美派”。美国前总统老布希(George H.W. Bush)甚至还帮他取了“杨老虎”(Tiger Yang)的绰号。 2018年2月川普准备对中国大陆实施贸易制裁时,被紧急派往美国进行各方游说的正是杨洁篪。除了倚仗他长期与美国打交道的经验外,也足见习近平对他的信任。在中美关系已经成为北京外交核心的今天,杨洁篪将承担起习王对美战略的主要执行者,角色势必吃重。

王毅则是中国大陆外交系统中的“知日派”,并素有“中国(大陆)最年轻外交官”的称号。王毅于1989年担任中国大陆驻日本使馆参赞的时候只有36岁;1995年出任中国大陆外交部亚洲司司长时只有42岁;2001年担任主管亚洲事务的副部长时,还不到50岁,同时是外交部中最年轻的副部长,受到中共高层赏识自不在话下。

有人评论王毅的外交风格为“既坚持原则,又能保持适当的灵活性”。王毅于2004年被派驻日本担任大使,当时中国大陆与日本的关系正处谷底,两国官方与民间摩擦不断,高层互访中断。不过,在王毅的努力下,2006年9月安倍晋三首次出任日本首相,10月随即访问了北京,成功为两国关系破冰解冻。在外交部长期间,他在谈及中国大陆与周边邻国的一些纠纷时所说的“在涉及领土和主权的问题上,中国(大陆)的立场坚定而明确:该是我们的,寸土必保;不是我们的,一分不要”,被海内外媒体广为报导,並深得关心外交时局的大陆民众喜爱,评其言论为中国大陆“扬眉吐气”。

宋涛所属的中联部则是民众相对陌生也较难理解的单位。中联部在中共中央负责的工作主要在于“党际外交”,以往工作重点多是加强与原属社会主义阵营国家的政党联系工作,在外交工作上能扮演的角色有限。

不过,在十八大习近平上台后。中联部多次担任重任,并且逐渐加重与更多国家在野党的交流,未来或将成为中共与别国政党进行党际交往的重要一环。

例如在十九大之后,宋涛作为习近平特使,分别前往古巴、越南、北韩等社会主义国家通报十九大情况。 2017年11月,也正是有中联部领衔,中共筹备了极为关键的“世界政党大会”,这是十九大后中国大陆举办的首场主场多边外交活动;也是中共首次与全球各类政党举行的高层对话;更是出席人数最多的首次全球政党领导人对话会。规格如此之高,必然是习近平在党际外交领域主动作为的表现,而出身福建政坛的宋涛能够得到信任执行这项任务,其未来外交分量之重显而易见。

可以说,“三驾马车”中,杨洁篪是政策上通下达的环节,王毅负责政府领域的外交事务,宋涛主导党际外交。他们三人各有专长,分别在不同外交领域成为习王开拓新战场的重要干将。

中国外交部并非“太平衙门”

当然,架构清晰并非意味着没有问题,中国的外事部门也并非“太平衙门”、“至清之水”,问题颇多,因此“改革”也成为关键词。

正如今天中国多数领域一样,外交舞台上,习近平也是站在中间的那个人。在他的推动下,中国今天比以往任何一个时候都更要受到世界的关注(图源:Reuters)

随着中国的外交战略和政策出现显著的变化。国家利益驱动主导外交方向,意识形态羁绊褪去,不再充当“老好人”,重点经营大国关系,重视周边外交,重点推进“一带一路”。这些都因应了中国自身的成长、角色变化,以及对未来的预期和设计。与之相对应,中国具体外交政策、外交活动安排,外交机构设置也都在发生变化,而且目前尚未呈现出固定的形式。如前文所说近几年来,中国同老挝、越南、朝鲜等社会主义国家打交道时,中联部都扮演了比以往更重要的角色,那在外交工作中,中联部和外交部如何协调,这些都成为改革的动因。

同时在中国民间,有关中国外交的诸多争议,反映出中国民间对本国外交越来越多的关注。这是中国越来越多地参与和推动全球化的趋势所导致的一种客观现象。 中国人到境外经商、学习、生活或是旅游的人数已经数以亿计,外交工作直接关系其个人切身利益。而在更多的围观者看来,“外交无小事”,即使是其中的一些细节,也会关系到国家尊严。在普遍且特殊的历史情结和民族情绪高涨的背景下,对外交的关注可能会达到吹毛求疵的地步。这也对中国外交提出更高要求。

其次,外交系统自身的弊病也甚多。此前大陆就有传闻称,十八大后,王岐山曾在一次内部会议上狠批外事、外交界领导乏力,各自为政、拉帮结派,有强力保护伞,存在利益关系。更具体的报道称该会议上王岐山历数20多年来,有关涉外、外交工作和驻外机构的整顿、改革工作的4大乱象。一,中央对有关工作方针、政策没有系统性,抓而不紧,产生畏惧情绪。二,上层领导乏力,中共组织领导层涣散。三,监督、监管机制形同虚设,各自为政,拉帮结派,山头林立。四,有强力保护伞,直接和间接存在利益关系。

此外在舆论场中,中国外交系统种种问题也被学者诟病,例如培育人才机制也存在严重缺陷。中共建政后最早的一批外交家中,有相当一部分是由中国军队中一批高级将领担任的,例如前文所说的周恩来、陈毅,他们在军队的资深履历和在战场上的辉煌战绩,给其后人难以比肩的“学历”。中共建国之初,首任外交部长周恩来即以“文装解放军”的方式来建立外交队伍,可以说,中共外交人员是全世界最重视纪律的团队。

而中国改革开放以来,尤其2000年之后,中央所任命的外交系统官员,以及对外派遣的多数大使,则是从外交学院、国际关系学院、外国语大学等培养高级翻译官的院校毕业。这种不同造就了中国两代外交官员从语言能力到风格气质上都有明显的差别,其中最明显的就是前者在语言风格,行为方式上就是如前文所讲的“天马行空,大开大阖”,而后来的由翻译官转任外交官,则给外界留下更深刻的印象是“保守稳健,谨慎入微”。

翻译官出身的外交官员,尽管拥有语言优势,也曾受过完整的外交知识教育。但是现实操作中,他们普遍缺少战略头脑和实际工作的能力,甚至对国情知之甚少,这种翻译官等于外交家的用人模式直接导致中国外交界严重短缺能够代表国家利益的领军人才,亦给外界造成中国外交官员循规蹈矩,难有突破的印象。

尽管中国外交系统成绩斐然,但是问题存在仍然不能忽视,2016年10月中共中央巡视组向中国外交部党委反馈巡视情况时,曾提出“基层党组织生活不规范”,“选人用人工作不够规范,存在违规提拔、违规兼职”等问题。而外界议论较多的问题则主要集中于常常态度不够强硬、屈己奉人。另外也有声音质疑中国外交领域过于提拔重用翻译人员,缺少高水平的外交大师,以及其内部人事任用贵族化等问题。

如何在习近平已经搭建好外事工作“金字塔”的基础上,百尺竿头更进一步,让中国外交官员的能力能够匹配上今天中国的国际地位,并非一个简单的问题。

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