从台前到幕后 中国网信办正在经历角色变革

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近来,中国网络管理再出现新动作。

北京时间5月24日,中国网络安全和信息办公室(“网信办”)会同国家发改委、公安部等中国部委机构联合起草的《网络安全审查办法(征求意见稿)》,向社会公开征求意见。作为中国网络管理的主要部门,网信办此次公开向外界征求意见的做法,近年渐成常态。

但在另一方面,5月23日,中国大陆访问量最大的女性文学网站晋江文学网遭到北京市“扫黄打非”部门查处,要求其关闭停更部分栏目。再早几天的5月20日,中国文学阅读网络平台起点中文网被上海网信办通报发布违法违规信息将暂停网站更新。而维基百科除中文外其他语种版本也被限制浏览。

在这些动作背后,作为中国网络管理主要部门的网络安全和信息化办公室(“网信办”)的角色再次受到关注。

一直以来,作为中南海管制中国网络最直接的一只手,网信办备受关注和争议,而对于那些认同官方进行必要的网络管制的人来说,网信办的执法行为也没有赢得其中一些人的认可。其中最大的争议之处在于,外界对中国的网络治理行动动机和执法程序不明就里,网信办在许多时候并不对自身的执法行为和执法标准作出必要说明和澄清。

实际上,中国网信办正在悄然进行着一些动作,试图对自身的管理角色进行规范化,只不过这些动作并未引起外界过多的关注,况且这些规范化动作,仍远远不够。

从争议性官员到技术型官僚

相比于被外界夸张的称为“中国网络沙皇”的前中国网信办主任鲁炜,其接班人徐麟,以及如今的庄荣文都显得低调。媒体人出身的鲁炜本人的性格特点,使得中国网信办的治理角色备受瞩目和争议。但随着鲁炜落马及被判刑,经过徐麟以至庄荣文对网信办执法机制规范化的建设,网信办的角色正在向规范化方向发展。

这从网信办高官本身的人事变动中也可以看出。随着2018年12月原网信办副主任、历史学博士出身的高翔转任中国社会科学院副院长,在如今网信办一正三副的架构中,包括一正二副都是技术型官僚。

现任中国网信办主任庄荣文是工学博士出身,拥有高级工程师职称。

现任网信办副主任的杨小伟曾长期在中国电信系统工作,拥有工程硕士学位和高级工程师职称。从1981年进入仕途,便从未离开过电信领域。

另一位副主任刘烈宏同样具有高级工程师职称,并长期在原电子工业部、信息产业部、中国电子科技集团公司、中国电子信息产业集团公司、中国电子科技集团公司等履职。

相比文科专业和媒体记者出身的鲁炜,这些技术型官僚可以更好保证网信办按照中南海的规划意向,按部就班地对中国互联网进行治理。

网信办正在形成一整套行政执法机制

随着中国国家网络安全和信息化小组,在2018年3月开启的机构大改革中升格为网络安全和信息化委员会,作为其下属办事机构的网信办职责和动员能力、联合执法能力大大扩展。

因而,如今网信办更加有能力延续先前已经存在的各种以 “专项行动”、“专项整治”、“集中清理”等造成高压态势的联合执法行动。一波又一波针对APP、门户网站等的运动式治理,凸显了网信办在中国网络治理中的核心协调角色。

在网信办2018年至今开展的一系列联合执法行动中,外界可以看到,中国的工业和信息化部、公安部、扫黄打非办公室、地方工商局等都成为网信办组织或参与的执法行动中的协同单位。

在网信办从2018年9月开启的一场针对恶意APP专项整治行动中,工业和信息化部、公安部等都成为这场行动的参与部门,至今这场行动清理的APP数量已经达到7,873款。

在2018年进行的另一场有包括网信办等六部委在内的联合惩戒行动中,中国网络大V卓伟相关网站、APP被关闭、下架,其微博账号被永久关闭。

实际上,经过数年的执法实践,中国网信办已经发展出一套相对成熟的执法机制,针对不同管理对象和事件性质,分别采取约谈、专项整治、暂停更新、关闭平台和账号、直至移送司法等一整套机制。

网信办的自我动刀改革

一直以来,对于网信办频频出手对中国互联网生态进行治理,每每出现一个动作,外界往往对其动机不明就里。如在中美贸易战中发生的中国互联网门户网站网易财经停更整改之事,尽管外界多认为其与中美贸易战相关,但中国网络管理部门并未作出公开透明的解释。只能留给外界猜测。这无疑将削弱网信办的执法公信力,并给外界留下中国网络治理仍然存在任意性和不透明性。

因而,对于中国互联网治理来说,互联网管理部门自身在执法程序和执法公开上就必须做出改变。

的确,中国网信办也在相应做出一些调整,并力求使自己看起来更加规范和透明。

这首先表现在人事变动上。或是鉴于鲁炜曾经造成的影响,以及所谓“清理鲁炜遗毒”的需要,2019年5月,具有长期组织工作经验的盛荣华,被从宁夏组织部长的职位上调至网信办,出任网信办副主任,外界猜测,从人事和网信办内部的组织工作上清理“鲁炜遗毒”将是盛荣华的重要工作。至于中共曾大加批判的“鲁炜遗毒”是什么,或许从中共纪律部门对鲁炜的定性中可见一斑,而其中“作风粗暴、专横跋扈”的描述,或能说明,在鲁炜任上,中国网信办内部工作风气并不正常,其执法和舆论管制决策的做出,或有不少不符程序之处。

另外,中国网信办在一些集中整治行动中,一哄而上、大删特删,却不做出明晰解释的做法,也被外界质疑不符合高层“依法治国”的要求。如今,网信办似正在这些方面出现一些新作为。2018年12月,中国网信办公开举行法律顾问聘任仪式,网信办主任庄荣文为五位网信领域法律专家颁发聘任证书,是网信办向法治方向迈出的一步。

在更早前,网信办也曾颁布法规,对自身的网络管理行为进行程序规范。2017年5月,网信办发布“互联网信息内容管理行政执法程序规定”,内中规定,网信办实施行政执法,应当遵循公开、公平、公正的原则,做到事实清楚、证据确凿、程序合法、法律法规规章适用准确适当、执法文书使用规范。

同时,这部法规还试图对网信执法人员进行专业化建设,如规定,网信管理的执法人员必须实行持证上岗制度,在参加相应的法律知识和业务知识培训,并经考试合格取得执法证后,方可从事网络管理执法。

不过,目前来看,中国网络治理,包括网信办自身的执法机制建设都尚在半途,一波又一波运动式的“专项治理”和“集中整治”仍然是网信办依赖的手段,这些名为“剑网2018”“净网2019”等的行动,仍然夹杂着意识形态方面的动机和冲动。归根结底,这仍是一种“打地鼠”游戏式的治理方式。

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