封杀中国:西方自冷战迄今的对华禁运

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当前,美国政府倾力打压中国华为公司,从呼吁盟国管制、再到干脆宣布进入“紧急状态”,将华为与70家附属公司列入贸易黑名单,实属无所不用其极。电机电子工程师学会(Institute of Electrical and Electronics Engineers,IEEE)甚至在当地时间2019年5月29日发函给内部员工,要求禁止华为员工担任审稿者或编辑,消息一出立刻引燃舆论,发出“科学无国界”的讽刺。若再回顾2018年中兴企业遭美国断供芯片一事,便可知道美国始终警惕中国尖端科技的崛起且掐紧命脉,不欲中国拥有自主权,以保持自身优势。不过,美国对华封杀已非一天两天的事,最早的贸易禁运和管制,必须从冷战时期说起。

二战结束后,由于意识形态和地缘政治利益的摩擦,美国决心颠覆与分化社会主义政权,以及加强自身的经济宰制,故除了透过北大西洋公约组织(NATO)对抗苏联阵营之外,还提出贸易禁运和管制的想法,打算从军事与经济双管齐下。1947年,美国国家安全委员会,率先对苏联与东欧社会主义国家禁运战略物资,接着在1949年2月制定《出口管制法》(Export Control Act of 1949),正式将禁运措施以法律形式固定下来,从此以后美国便不时操弄国内法,作为经济施压的武器。

1948年美国总统杜鲁门(左一)、国务卿马歇尔(左二)、经济合作总署署长保罗霍夫曼(左三)与商务部长艾佛瑞哈里曼(右一),共同商讨马歇尔计划细节,其后该计划被用以胁制欧洲盟国对社会主义国家实施贸易禁运(图源:维基百科公有领域)

同时,美国又修改《经济合作法》(Economic Cooperation Act),威逼“马歇尔计划”(The Marshall Plan)的欧洲受援国也得对苏禁运,否则将断绝援助。美国政府毫不客气地表示“应该尽可能使西欧各国接受美国安全清单”,力图使各国按照美国标准扩大对苏禁运。尽管东西欧之间原本有紧密的贸易往来,西欧各国尤其急需东欧的粮食、木材、煤炭等物资,但因二战受创甚深,无力抵御美国的软硬兼施,最后不得不配合。结果此举不仅加剧冷战双方的隔阂,还使西欧加深对美国的经济依赖,令美国的地位更形巩固。

但美国认为,光凭自身立法与威吓还远远不足,决意串联盟国构筑更完整的经济铁幕。1950年1月,“输出管制统筹委员会”(Coordinating Committee for Multilateral Export Controls)秘密成立,其总部设于美国驻法大使馆内,又称“巴黎统筹委员会”。美、英、法、意大利、荷兰、比利时乃创始会员国,其后又有挪威、加拿大、联邦德国、葡萄牙、日本、澳大利亚相继加入,共同对苏联阵营禁运战略物资和原子能物资,以及限制输出工业制品,且组织的存在、活动、文件,成员国都不得对内外曝光,以占据维护“自由贸易”体系的道德高地和避免苏联阵营反弹。1951年,美国又修正通过《共同防卫援助法》(Mutual Defense Assistance Act),规定若有任何国家向苏联阵营出口美国规定的禁运物资,美国将停止所有援助,以此向各国提高禁运的压力。

至于同为社会主义阵营的中国,美国早在国共内战结束前就评估,利用对华贸易离间中苏关系,但也明令一旦此举失败,将“动员西方世界的政治和经济力量,通过恫吓和直接威胁,公开与中共政权作斗争”,因此美国起初只实施对华武器禁运。但是当1950年朝鲜战争爆发后,美国立刻对朝鲜、中国、以及当时尚处于殖民下的香港和澳门实施出口许可证制度,同时还扩大巴黎统筹委员会的禁运清单,并又在1951年向联合国提案通过“对中华人民共和国中央人民政府及北朝鲜政权统治下之地域实行禁运军械、弹药、军用品、原子能材料、石油、具有战略价值之运输器材以及可用以制造军械、弹药军用品之物资”决议,不再图谋同中共改善关系。美国还宣称“凡是一个士兵可以利用的东西”都不许运往中国,企图堵死中国的军事与经贸。

巴黎统筹委员会还另于1952年8月设立中国委员会,实行比对苏联阵营更严格的禁运清单。比如成员国若非得需要苏联阵营的某些物资,可凭“例外程序”输出部分管制品,但对中国则严厉审核,形成“中国差别”( China Differential)。美国也另对南斯拉夫联盟实施较宽松的“南斯拉夫差别”待遇,甚至刻意提供援助,希冀以此分化社会主义国家。且当1954年巴黎统筹委员会将总数高达474种的管制清单调降至252种时,唯独对中国仍有472种之多。美国政府毫不掩饰地吐露何以对华异常严苛:“对共产党中国的贸易管制,不仅要阻碍其战争潜力本身的增长,而且还要阻碍其工业化,对欧洲苏联集团的贸易管制,则只是要阻碍其在欧洲战争潜力的增长”,凸显其动机并非只是单纯压制中国军力,而是全方位遏制中国发展。

在联合国与巴黎统筹委员会的禁运下,中国不但无法自西方获得武器、石油、橡胶等战略物资,大幅拖累现代化进程,连望远镜也没法购得,只因其本身用途和内含的光学玻璃可能被用在军事用途。中国的对外贸易结构也因此遭彻底扭转,从中共建政之初同西方仍保有一定贸易额、到最后几乎全倒向苏联与东欧国家。1955年,与苏联的贸易额就占了中国对外出口的47.4%与进口的64.5%,无形中加深中苏间的羁绊。此外,退守至台湾地区的国民党政府,亦在封锁中共上出了很大力气,其自1949年6月开始展开“关闭政策”,干扰大陆沿海与对外贸易,劫掠外国驶往大陆地区的货轮油轮,甚至还企图提供东南亚华侨的商业网络给日本,以配合美国将日本与东南亚经济挂勾、拉离中国大陆市场的战略意图。

然而,美国总统艾森豪威尔(Dwight David Eisenhower,1890-1969年)任命的参谋长会议联席主席雷德福德(Arthur William Radford,1896-1973年)却还对此不满足,叫嚷“从严密的军事观点来看,任何缓和中国差别的举动,都将招致太平洋沿岸岛屿链落入共产党控制之下的严重后果”;助理国务卿罗伯逊(Walter Robertson,1893-1970年)甚至鼓吹若放松对华管制,反而会增强中国对苏联谈判的筹码,拿到苏联更多好处,因此得使出最大限度的压力,才能分化中苏同盟。这种“极限施压”的心态与做法,至今仍体现在美国外交上,但往往招来反效果,显见美国从未记取历史教训。

尽管日后由于美国经济的衰退,以及无力继续提供军事与经济援助换取盟国的配合,使得西欧各国先后要求放松对苏对华贸易管制。英国和日本亦率先于1955年发难、要求废除“中国差别”,毕竟当时英国还据有香港与马来亚等殖民地,1956年苏伊士运河危机时美国又未照顾英法的利益;日本也迫切想恢复对华贸易消弭入超,美国建议的东南亚根本缺乏货物集散与运输设施,没法满足日本经济需求,故不得不同中国开展经贸关系,其余巴黎统筹委员会成员国也有类似不满。美国对此虽极力阻止,但仍挡不住成员国于1957年纷纷声明缓和对华管制,英国代表更宣称“对华差别禁运只是应战争的需要实行的短期措施,不是阻止中国工业和科学进步的长期政策”,最后“中国差别”被美国以外的成员国废除,仅剩美国继续单方面实施。

不过该注意的是,“中国差别”遭取消,仅代表西方对华禁运清单降至与苏联类似的水平,尖端科技与战略物资仍旧限制出口,渠等只是想借有限地开拓中国市场满足自身利益,并非真心期盼中国崛起。因此当冷战结束后,虽然巴黎统筹委员会不得不因苏联的解体而在1994年解散,但美国很快又于1996年发起《瓦圣纳协定》(The Wassenaar Arrangement),提出一份管制军用民用高科技物资的列表,规定缔约国须通报向非缔约国出口的清单内物品,中国、利比亚、伊朗、伊拉克、朝鲜等国俱属受限对象。这使中国在部分领域的科技发展始终与西方有一定代差,如半导体、光谱质谱仪器、精密模具等皆是,造成“卡脖子”的致命伤,令美国得以靠断供芯片就震慑中国。

为了摆脱西方封锁的不利局势,中国大陆长年以来奋力不辍地自主创新,并在改革开放后坚持继续扩大开放,就是希冀避免闭门造车的旷日废时,以及加深同全球的整合,以免经济与科技壁垒再度被利用来打击中国。而美国一度想透过跨太平洋贸易协定(TPP),打造以己为尊的贸易体系保持对华优势,但自从特朗普(Donald Trump)上任后,便改采更粗暴的方式。于是,美国又是发起贸易战、又是封杀华为、又是限制中国学者交流,更极力向世界各国渲染“中国威胁论”,企图令全球产业链“去中国化”,进而便于孤立中国、削弱中国。但这些举措除了倒逼中国加速研发之外,对深度仰赖中国市场与资金的全球贸易无疑是种伤害。光是在意识形态冲突严重的冷战时期,美国都无力号令所有盟国一致行动,而今又如何说服各国逆着经济需求共同反华?因此美国发动的这场封杀恶战,注定无法维系太久,更没法获致民心。

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