从政治到科技 公安改革三大抓手浮出水面

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一个月前,中国政府召开了第二十一次“全国公安工作会议”。从会议的出席人员安排、习近平所做的讲话内容来看,中南海对于此次公安大会的重视程度极高,但中美贸易战的硝烟似乎冲淡了海内外舆论对中国内政事务的关心,以至于这次会议在舆论场内未曾掀起太大的波澜,中国官方媒体的报道更是“统一口径”的简单宣传,普遍缺乏对这次会议上习的讲话做出更深的解读。

事实上,这次会议的召开正值中共治国理政进展到特定阶段的时间节点,习近平的讲话内容更意味着中国公安系统深度改革的开场。中国政治观察家们的“缺席”,源于他们对于习近平今天为什么要改革公安系统,公安改革与“第五个现代化”之间的关系,缺乏深度理解。围绕相关话题,多维新闻记者与中国社科院政治学研究所副研究员樊鹏展开对话。本采访分三篇发布,此为第一篇。

习近平在此前的公安工作会议上的讲话中,对公安的工作给予了充分肯定。图为2019年中国农历春节前夕,习近平在北京市公安局慰问公安干警(图源:新华社)

多维:不久前中央召开了公安工作会议,对公安工作有了一些新的表述,比如改革工作效率、提升动力和质量变革等等。最主要的关注点在于整个公安系统治理现代化的问题,从人事、理念以及制度层面展开探讨,从公安改革研究的角度分析,你怎么看这些表述的意义?

樊鹏:观察当下的改革要基于整个公安队伍的历史,公安部门有一定特殊性,它是一项十分重要的国家基础权力。从政治学的角度来看,警察既是国家形态中的垄断暴力机关,又掌握着社会的所有信息,比如流动人口、户籍、企业等等,可以渗透到社会的微观细胞中。

这个特征决定了,警察的作用不仅仅涉及“稳定”,也涉及“发展”。习近平主席在会议上发表讲话的时候提到,国内国际两个大局、发展稳定两个主题都与公安队伍挂钩,公安是一个维持稳定的机构,也是一个维持公共安全的结构。

为什么(公安)还涉及发展?因为在过去,中国的各项国家职能的发挥都离不开公安,公安既掌握地方实际情况,又有强制功能。比如,上世纪80年代初商品经济还没有全面推行的时候,抓流氓、打击投机倒把,这些都得依靠公安的力量。

那时中国连国家税务局也没有建立,包括统计、财税在内的很多国家职能都在逐步健全。在那种情况下,任何一个职能部门在工作中实施自己的职能,几乎都需要公安配合,整个公安系统还承担了很多其他国家职能。像农业税没有改革之前的90年代,农村交公粮等事务都需要地方公安出面,后来的信访工作也需要警察盯着。

习近平主席讲的一句话很经典,就是公安队伍是牺牲最大的一支队伍,奉献最多的一支队伍。警察队伍里的人对这一点的理解与感同身受最为深刻,因为这其中还有一层没法说出来的意思,表达起来会有些不雅:公安机关长时间以来也是一个为其他部门“擦屁股”的部门,发展过程中遇到的各种“疑难杂症”、“烂摊子”最后都是由警察来收尾、善后。

这就是为什么很多看上去不应该是公安该管的事情都堆到了公安头上,所以经常看到警民关系紧张的案例。2002年中共中央提出“法制建警”的理念,就是因为2002年之前对警察的管理各方面都不够规范。

这种不规范除了公安制度本身的不规范,也与历史遗留因素密切相关。国家要维持这样一支队伍,但经费又不够,于是警察和各种具体业务部门捆绑在一起,通过其他部门的协助获取一定资金,这些情况都是在特殊历史条件下形成的。

这里面有一定好处,因为警察能协助保证国家其他各个方面职能的发展,保证国内维稳、扫黑除恶的工作开展。但是负面影响就是警察的规范化、法制化、职业化以及专业化都受到很大影响,这些都是历史阶段的产物。

中国改革开放40年来,中国警察承担了很多与国家发展、社会发展有关的额外职能(图源:AFP)

樊鹏:习近平在公安工作会议上的讲话有继往开来的意味,指出警察同志很辛苦、风险最多,明确表示在政治上对他们特殊关怀,待遇经费都要提高,我相信这种表态之后,后续行动会跟进。

中央一直都肯定公安的工作,不管海外作何评价,我认为中央这种肯定的态度是十分充分的。中国公安用了相对较低的成本创造了一个安全奇迹,中国现在的刑事犯罪率很低,每10万人杀人案件数为0.7起,这个数据在美国是3.9。中国大陆这个指数比香港、澳门都低,所以说中国社会的安定指数很高,公安部门有很大功劳。

当然,这并不意味着(公安)没有任何问题,在过去的发展中,公安工作也出现过大问题,除了刚才提到的专业化、职业化、规范化以及法制化,其实公安队伍的政治性也很重要。这一点过去提到得很少,因为周永康事件,在政治上造成了一种负面经验,包括公安在内的政法队伍,在政治大局意识和核心意识上面有了一些惨痛经验。公安队伍有暴力功能,又在其他各方面工作中嵌入很深,说白了就是权力十分大,一旦政治上出了问题,就是大问题。

多维:这次会议除了对公安工作阶段性的总结之外,似乎还提示了公安改革方向下阶段的工作重点,也反映了会议本身的重要性。

樊鹏:没错,这也是为什么习近平总书记开这个会议,首先就在重点强调政治建警,就是在部署未来工作的问题上,第一条就是督促警察队伍保持忠诚、责任和担当,这一点尤其重要。要对党忠诚、对中央忠诚,要把整个公安统一到党中央的角色部署上来,现在党中央是能够统筹协调国内、国外两个大局、发展稳定两大主题的唯一力量

中央很多文件指出,随着改革的推进,改革的风险也出现了新特征,也就是改革的系统性、综合性和整体性在增强。意思是,过去的风险是局部的、地方的、点状分布的,但是现在的风险是整体的、联动的和综合的。在过去的模式下,公安队伍是“条块结合”的体制,以“块”为主,就是按照地域划分分工负责。

警察队伍适应了过去那个时代的运作模式,哪里需要补位到哪里,这带来的一个问题就是在政治上的统筹性和总体性不够,这也是负面经验产生的原因。今天的公安要有清醒认识,要以中央部署为中心,各省公安和地市要在中央的路线上,主张保持中央政治建设,这就要求公安队伍在观念上进行转变。

但这不意味着要放弃条块结合为主的思路。总体来看,主要还是要在政治方面维护党的统一,整个改革主旋律和风险矛盾的特征发生了变化,所以公安队伍一定要有清醒的认识,要协调统筹性矛盾,毕竟最终是由党中央领导。

也有人提出质疑,这样改革会不会带来一些负面效应,比如地方缺乏积极性,以及信息成本过高。这些都是次生问题,但从正面来讲,现在的主要矛盾,就是过去分块“经营”、九龙治水导致了很明显的负面效应。所以党中央不仅在经济、社会领域加强统一部署,现在也开始在公安系统强调统一部署的重要性,这是对公安的政治建设的定调,我认为这个会议是以后公安系统发展的一个重要转折点。

职业化与专业化是公安改革的重要目标(图源:VCG)

樊鹏其次,改革建警。刚才提到,以往公安深度卷入其他地方事务,造成规范化、职业化以及专业化水平较低,这是由历史原因造成的,当时国家各方面基础能力差,经费也不足,而且警察队伍专业化需要有一个积累的过程。

现在历史条件已经发生了重大变化,改革更多的是强调问题导向,强调专业化处理一些问题,去年党和国家机构改革就强调加强统筹协调能力。

比如,原来由历史形成的、分布于不同部门的职能,现在都统一归入某一个部门。为什么中国国家宗教事务局、国家民族事务委员会要和中共中央统战部结合?(记者注:2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中,中国国家宗教事务局并入中央统战部;中国国家民族事务委员会归口中共中央统战部领导,但中国国家民族事务委员会仍作为中国国务院组成部门)因为这些部门处理的事情差不多,所以统一到一个部门,统一对党中央负责,而且现在国家强调统战工作。

类似的调整还有很多,都涉及深层次利益调整,为什么要这么干?为了服务于大局,服务于中国改革开放的大视野,按原来的体制制度运行,成本太高,而且职能脱节、权责脱节以及权责不明等问题很突出。现在需要的调整,不仅仅是内部调整,还要党政军纵横调整,都在党领导的体制下,都是党的队伍。

现在公安调整的条件成熟了一些,就要走更专业化管理的道路。举例来说,消防队伍就被统一划到应急管理部队,从本质上看这一改革也是触及公安体制利益的深度调整。消防队伍如此庞大,但是中央有力量做出这样的调整,把消防应急管理和其他几支应急力量统一到一起。

我从整体上感觉到,包括将武警划归中央军委管理在内,有关公安的改革都是着眼于公共安全的问题上,焦点和使命更清晰,法制也更健全。改革建警也是队伍和人才的改革,触及多方面,改革力度很大。

(公安)改革主要从治理体系和治理能力、专业化、职业化队伍建设的角度入手,习近平讲话中还提到要建立荣誉制度,公安警察抚恤荣誉制度,其实公安队伍也是较早实行职级并行的警衔制制度,因为当领导的人永远是少数,很多人都是在基层岗位默默奉献,如果在基层奉献的民警的待遇永远比不上上级领导的话,很不公平,也不利于激励大家。

比如,有些民警履职40年,立过功但是没有官至公安局长、公安厅长,但是可以凭警衔享有副厅长的待遇,退休之后也可以享有相应级别的待遇,这对于警察将会是极大的鼓励。

除了推进专业化、职业化以及相关的激励保障,公安队伍这几年在规范化和法制化方面同样做了不少工作,比如北京的警察在规范化方面就做得很好,如果有民警被投诉了,在证据确凿的情况下,会被立马停职一个月,审理结束之后才能归队,整套流程很严格。

樊鹏:中国的公安系统我认为已经相对比较完善,当下的重点难点主要在于基层公安队伍专业化、职业化、法制化、规范化的推进。

第三个需要重点关注的是科技建警。中国之外的舆论普遍关注公安队伍的政治性,但其实当下对公安影响最大的一个因素是科技。同大部分发达国家相比,中国的警察编制还比较少,之前的数据算上消防部队,在编的警察也就180万人左右,所以各地就大量启用协警、辅警,但是协警、辅警的管理很麻烦,不仅需要投入大量财力,且即便人员满配也很难产生规模效应。

公安部也在呼吁为协辅警立法,统一配备装备和统一管理,但在执行的过程中也遇到了困难,各个地方的管理和待遇不一样,有的地方上五险一金,有的只是签劳务合同,各地协辅警的规模数量也不一样,导致整个队伍很散,不均衡。

而我们今天的世界赶上了第四次工业革命。新技术出来之后,很多领域应用很快,公安系统反应则更快,这是公安在具体工作中的需求决定的,比如为了更精准的抓捕嫌疑人,最早就使用了警务云。公安部门最早与科技公司合作,使用人脸识别技术,在重庆做试验,两个月就抓了69名全国通缉犯。现在中国通过这些科技的发展还实施了“天网行动”,在中国大陆设置了1.7亿个摄像头,其中差不多有2,000万个摄像头及背后的相关技术交给了科技公司研发,大大降低了搜捕犯人的人力成本。阿里集团开发了一个系统叫“千寻”,其卫星定位可以精确到厘米。

所以说有很多新技术都与公安有关,新技术出来之后大概就可以判断可能应用到哪些领域,哪些是科技建警发展的大方向。比如“团圆系统”,与高德地图捆绑,公安部用来打击儿童拐卖,有人开车到某个地方,高德地图会弹出附近走失儿童的信息,这样有针对性的搜索,能极大提高效率,司机如果恰好碰到了,就能够立马报警处理。

还有腾讯的“麒麟系统”,公安部用来打击伪基站,伪基站经常被诈骗分子利用,将号码伪装成官方号码,降低群众防备心理实施诈骗活动。传统的公安办案手段很难防住这样的犯罪,必须与科技结合。

还有在青少年犯罪问题上,西方国家曾有人利用Facebook直播杀人。而在很多地方,类似平台的内容审核都还是依靠人工鉴别是否有违规内容,也就是说,高科技背后还隐藏着很多低级工种。包括人脸识别要求的基础数据,都是人工录入完成,而不是机器,因为要给人工智能“喂”足够多的数据,人工智能才能发挥更大的效用。

这就涉及到如何将科技与预防犯罪活动联系起来,有一些新的合作模式,科技公司可以向安全部门提供数据报告,这个数据蕴含了很多信息,但是这些信息是分散的,要通过大数据转化为结构化的数据加以利用。

当然,科技建警同时需要注意的问题是如何保护隐私,科技建警同样需要规范化。

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