习式改革的交底 隐藏在一场总结会“汇报人”中的信息

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中共此轮党政机构大改革中机构改组、人员设置等器质层面也已完成,但用习近平在此次总结会上的说法,其中尚欠缺软性的“化学反应”。图为2017年广东省东莞市公安局的一次集体展示,可见中国公安的硬件设施已经在迈向专业化水准(图源:VCG)

中共自2018年2月末的十九届三中全会上通过党政机构大改革的决定,再到当年3月大改革方案印发,随之中共各地和各机构的改革进入高潮,如今从部门设置和职能划定上看这场改革的器质层面已经接近尾声。而正在此时,北京时间7月5日,中共高层专门召集党政机构改革总结会,再次显示出中共总书记习近平推动的习式改革步步为营、有始有终的特点。

不过,此轮中共党政机构大改革涉及的部门极为广泛,外界有时对于各个部门在中共高层议程中的重要性和轻重主次并没有特别清楚的认识。但是,这次会议上面向习近平进行汇报、被挑选出来的几个部门,却为外界展示了在习近平推进的这次规模庞大的机构改革中,究竟有哪几个部门才是他关注的重点,实则背后也交待出习改革棋盘中最为被他关注的领域。

根据中国官方发布的通稿,“深化党和国家机构改革协调小组办公室”、中共中央组织部、中共中央编办(中央机构编制委员会办公室)、公安部、生态环境部、退役军人事务部、应急管理部、中央广电总台、浙江省、贵州省十个中共中央和地方层面的党政机构面向习做了汇报,而这十大“汇报人”,实际上构成和展示了隐藏在其中的习式改革的底色和焦点所在。

为何是这些汇报部门?

相比于党政机构大改革所涉及的诸多新建或重新调整组建的党政部门的庞大数量,在这次会议上被挑选出来进行汇报的部门并不多。正所以如此,一方面或是由于会议时间所限,并不容许党政机构改革所涉及的所有部门进行集中汇报,另一方面,或许中共高层尚有以下三个选择标准:

一是这些部门必须在党政机构改革中具有统筹协调作用,因而掌握机构改革整体情况。如中共组织部、中央编办等。而这些部门也体现了此轮党政机构大改革的根本导向:以党统政。

二是,这些部门必须是党政机构改革中具有标志性意义和具有重要性的部门,其职能领域是习近平极为关注的领域,也是那些最能体现“国家治理体系和治理能力现代化”这个党政机构改革最终目的的部门。如公安部、生态环境部、应急管理部、退役军人事务部。

三是,作为习式改革关注的另一面,也是此轮党政机构大改革中的重要目标之一,树立中共中央权威,改变此前“政令不出中南海”尴尬局面,由之,贵州和浙江两省作为央地关系重构的样板被拣选出来。

幕后协调角色第一个汇报

在这次会议上,作为此轮中共党政机构大改革高层意图落地的执行和推动者,“深化党和国家机构改革协调小组办公室”成为第一个汇报对象。可以设想,这个临时性的协调部门的汇报内容在于党政机构改革的整体推进情况。

相比于各实体部门在机构改革中的高曝光度,这个并不为外界关注的机构实际上扮演着幕后调研、推进、协调和提供智力支持的角色,公开信息中关于它的报道并不多。从仅有的一些信息判断,实际上,在此次会议召开前,这个办公室便派人赴各个改革所涉及的新部门进行了一轮调研摸底和听取汇报,如4月11日,由中央编办三局副局长陈峰带队的该办公室调研组便到江苏省退役军人事务厅,专题调研机构改革情况。

从目前透露出来的消息看,这个办公室还针对不同机构改革领域设立了不同的专题组。如,2018年8月,该办公室下的“地方机构专题组”副组长、中央编办三局副局长陈峰带领专题组成员在广东省编办的陪同下到下属的揭阳市开展“深入推进基层整合审批服务执法力量”专题调研。

从人事配置上看,这个办公室的组成人员似乎主要是由中共中央编办抽调的人员。

中共党内机构优先汇报背后是以党统政

主管中共人事安排的中共中央组织部位列“汇报人”第二位。

根据近日中国官方媒体披露出来的数据,习近平此轮大手笔的党政机构改革波及180万名中共大小干部。这无疑将触动不少党内干部的既得利益,打乱他们或许久已规划好的上升路径,这些人员的调岗转岗、仕途变化以及由此而产生的怨言,将很大程度上决定此次改革在中共党内的拥护问题。由此可见,掌管中共人事安排的中组部,在此轮改革中吃力不小。

中组部本身也是此轮改革的目标。在此次大改革中,“党管干部”是中共高层的人事权改革目标和大原则,中共高层透过组织部将人事管理权集中在党的名下,通过将作为党政两条线中政府一面的国家公务员局并入中央组织部,意图建立统一规范高效的公务员管理体制。

与人事调整相辅而行的是中共机构编制。在今年6月24日举行的中共政治局会议上,习近平首次将中共机构编制资源定位为“重要政治资源、执政资源”,并指机构编制在强化中共党政职能体系建设、深化机构改革、优化中共执政资源配置方面发挥着至关重要的作用。在中共此轮党政机构改革所涉及的“三定”(定部门职责、定内设机构、定人员编制)中,直接涉及人事改革、也是最需细腻工作和权衡考量的其实就是人员编制问题。人员编制,一方面涉及到中共执政能力现代化,让最合适的人去做最合适的工作;另一方面,也是中共严格控制编制,减少冗员,提高执政效率之举。

无论是中组部背后所代表的“党管干部”原则,还是中共中央编办所代表的“重要政治资源、执政资源”,都让这两个机构在此次总结会上排名居前。

第五个现代化中的要害部门

在所有汇报的政府部门中,公安部被放在首位。这也表达出在中共高层眼中,国家治理体系和治理能力现代化中,公安所扮演的特殊角色。

在中共原政法委书记周永康时代,肩负“维稳”角色的中国公安,一味听命于上级“维稳”的要求,对于民众表达诉求一味采取镇压手段,导致民怨沸腾,而中国公安在日常执法中不够专业、素质欠缺等,都让中国民众和外界形成了中国政府“专制”的不佳印象。同时,基层公安部门充当黑恶势力保护伞的现象屡查不绝。

在今年5月召开的中国第二十一次“全国公安工作会议”上,习近平提出公安系统“革命化正规化专业化职业化”“四化”目标,其实就是因应于公安思维方式、执法素质和装备专业化、现代化问题。而在这次会议上,习近平也提出“维稳与维权的关系”问题,将中国公安从一味维稳向侧重对于维权事件的专业化和理性化处理,通过基层警力配置、创新基层社会治理模式,将维权事件化解在基层,减少政治运行成本,重新打造政府形象,成为习近平眼中公安机构改革肩负的任务。

参与这次汇报的退役军人事务部和应急管理部,一方面是中国国内情势所需,如近年多发的退役老兵上访、维权,就使得设立专门的退役军人事务部成为施政所需,而在中共高层提出广义的公共安全概念后,相较于此前分散的救援和应急事故处理力量,专业的应急管理部门也成为实际需要。在另一方面,这也是中共主动对标美国等现代化国家,向其学习而设立的。目前,各个层级的退役军人事务部已经开始在中国老兵维权、维护老兵权益等事务中发挥作用;在近期中国发生的自然灾难或人为事故中,应急管理部协调各方力量的优势的确也有体现,不过,相比于美国,中国救援力量在硬件设备和软件人员素质的专业化程度仍然有待提高。

如同公安机构改革完成后将目标转向现代化的执法一样,应急管理部等部门机构组建完成并不是终点,而更是中共高层布局公共安全应急管理体制现代化的起点。或许退役军人事务部、应急管理部汇报的重点正在于此。

贵州和浙江汇报:央地关系重构

中共此轮党政机构大改革在地方层面的改革涉及两方面,一是在机构设置层面树立中共中央权威,改变政令不出中南海的尴尬局面;二是,在可能的范围内,赋予地方政府一定的自由裁量权,针对自己的特殊境况设立不同于中央的职能部门,实际上也就是改革赋权,激发地方活力。

因而,中共高层要求地方建立起与中共中央职能相对应的地方党政机构体系。实际上,这还是在纵向的“条”上理顺央地关系,保证在党政机构完成后,不出现中央和地方职能机构扭曲错配,保证中共纵向政令畅通。如此而言,那么此次选择地方层面在这次会议上进行汇报的省份,无疑是要在央地关系和保证中共政令畅通方面成为表率者。看来,贵州、浙江这两个省份在中共高层视野中,扮演着不轻的角色。

如今贵州在中共施政和改革日程中,承担的主要任务在于两方面,一个是扶贫,另一个则是生态。因而,外界可以看到,贵州省在2018年3月发布的党政机构改革方案中,开首就是“要认真落实习近平总书记关于守好发展和生态两条底线”。而这两个领域正是中共地方政坛官僚主义、形式主义盛行的领域。在近日正在铺陈开的习近平的第四轮整风——“不忘初心 牢记使命”主题教育活动中,安徽省阜阳市靠“刷白墙”应付上级扶贫督查的举动,便被树立为反面典型,在中共全党成为反官僚主义和形式主义的标靶。而生态环境领域引发民怨的“一刀切”,也检验着中共自称的治理能力现代化的问题。

而以“最多跑一次”改革为施政重心的浙江,其机构改革的目的侧重于政府职能转变和政府市场关系理顺协调。为此,浙江省设立特色机构“省最多跑一次改革办公室”、大数据发展管理局、综合行政执法指导办公室等。

透过此次总结会上十大“汇报人”的信息,可以勾勒出习式改革的整体框架和其关注的主要面向,以党统政的大原则,国家治理体系和治理能力现代化的最终诉求,都隐藏在这些“汇报人”中。

相比于中共内部对于这次党政机构大改革给予的期许,中国公众和外界实际上对于这次机构改革在中共执政能力提高上所能取得的效果有时持怀疑态度。因为,相比于机构设置、人事变动等器质层面,中国民众和外界更加期待这次改革能够在软性层面,也就是官员素质、思维方式、执法专业度上有所突破。

正如习近平在此次总结会上所说,完成组织架构重建、实现机构职能调整,只是解决了“面”上的问题,真正要发生“化学反应”,还有大量工作要做。而这些工作,恐非一朝一夕之事,正如在习式改革中占据重要地位的“国家治理体系和治理能力现代化”并非一朝一夕之事一样。

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