【解码中南海重构】 为何说中共政治局决策机制高于西方

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为时一年半的中国“党政机构改革”,在观察人士的沉寂中暂告一段落。但是外界的沉默,无碍于此次改革的重要性。如果说2012年的“习王反腐”是险峻的“火中取栗”,那此次机构改革,虽然不是一出大戏,但是确是沉默的“风暴”,是习近平“居安思危”理念的集中呈现。今天中国处于世界百年格局“大变”中,不再如100年前是看客,而是站到了变局的舞台中央。如何掌控中国这艘大船安然度过“变局”的暗涌,更加现代化的体系、机构、制度就是“船桨”,是整艘船的“控制力”。因此,100年后,当后人回望这个时代,希望他们在评价中国的时候,能够看到这次机构改革的重要性。

中共决策机制的决断性及执行力等正在受到挑战,中共十八届三中全会,习近平宣示要进行党政机构改革保持组织优势,7月初,中共七常委坐镇的深化“党和国家机构改革”总结会议宣示初步工作完成(图源:新华社)

西方对“中国”的认知,一个是对共产党的认识,一个是对于中国模式或者中国道路的认识。但今天整个西方政界和学界出现的一个现象是,越来越多的政客和学者开始认同中国模式,尤其是其中的产业政策,但是对于“中共模式”,或者说中共在建立“中国模式”中的作用,因为意识形态偏见和“政治正确”的道德压力往往是视而不见或嗤之以鼻。

他们有一个普遍的认知,认为中国的崛起不容否认,但是因为这是一个落后国家的“后发优势”,再加上集权国家在产业政策制定上更容易“集中力量办大事”,例如二战前的德国,苏联,在发展初期都会狂飙突进。但是在发展的可持续上,集权国家往往不如所谓的民主国家,狂飙突进之后随之而来的就是经济停滞。这种认知不仅停留在经济层面,扩而充之,只要中国的做法没有向西方看齐,中国就是不对的,中国就要走衰,中国就要崩溃。这种思想是长期以来西方“中国崩溃论”“历史终结论”“西方中心论”的理念基础之一。在这种指导思想的影响下,他们能看到的只是中国发展的结果而难以真正读懂中国发展的逻辑,尤其是中共模式在其中的作用。

中国模式,与中共模式,既有联系,又有不同。简单的说,没有中共的领导,也就无所谓今天的中国模式。因为中国模式成功的原因,在于其决策力,持续性和执行力上,远胜西方。具体来说,一是决策机制具有民主性同时具有决断性。二是政策制定具有长期性,谋定后动。三是整个组织具有执行力。

进一步的解读,为何说中共高层,也就是观察人士和坊间喜欢代指的“中南海”,在制定任何一项决策——无论是宏观还是微观,其机制具有民主性同时具有决断性。这种机制包括广泛的协商民主和“新型的民主集中制”。之所以说是具有“民主性”,因为中国的政治文化中,仅仅是“党”的体系内,自上而下就有政治局常委会、政治局会议、中共中央委员会等机构或制度。任何一项决策,绝非西方人臆测的那样“独裁”,而是事前通过极为充分的民主商议,一层层讨论研究,才能最终下达。在“党”的系统做决策的同时,国务院的政府体系,人大,政协,也都会通过各种渠道吸纳意见,层层汇集,其中争论、意见很大的问题,会被重点圈出,甚至中共中央办公厅,中共中央组织部等部门还会专门进行说明。

但是这个过程,不显山露水,不像西方国家那样,有媒体的高度曝光,有学者、在野党的高频率的政论,甚至公投。所以中共的整个“民主机制”是藏在水下的,当然也不是给民众去看的,而是让“学者”、“专家”等“精英”去参与。但是“看不到”不意味“没有”。从国际实践的比较来看,中国民主决策机制的质量总体上高于西方。

在一定范围内的民主性后,中共更大的优势在于其决断性。一项重要政策,中共的习惯是充分的民主讨论后形成意见稿,自下而上传达,再有政治局常委会综合各方意见作出最终决定。可以想象,每一个组织或者团体,在提供政策意见时,一定是站在自己的立场去做判断,而缺乏全局性。没有任何一个政策能够照顾到所有人利益的,尤其是一些更广泛的民主体制内,一个居民的抗议可能会让一个城市发展延缓数年。这个时候必须要有所取舍。取谁?舍谁?这个时候,就需要有一个“中央”,一个“集权的中央”能够做出宏观判断。不犹豫,不拖沓,这是中国能够保持高速发展的“锦囊”。不否认这个过程中会有人的利益受损,这也是西方和东方价值判断中最大差别之一,西方认为,每一个个体都要得到最大利益,中国人从来相信,个体在集体之中,在难以保全所有人利益的情况下,就必须要保证最大多数人的利益。

当然,“决断性”的优势,在过去几年也在中国政治体系中受到严重的挑战,就是“九龙治水”,就是“政令不出中南海”。这也是此次习近平要推动机构改革的真意,因为如果不能保持这些组织优势,制度优势,面临世界格局之变,中国难以轻舟而过。

其次,中共的组织文化、机构文化还能保证其政策,具有“长期性”、“连续性”。这一点也是西方政客对于中国能够取得成功,高度认同的一点。

一个国家的发展,尤其是一个拥有14亿人国家的发展,有规划胜过没有规划,有长期规划胜过短期规划。西方政治制度下,任何一项政策比方说奥巴马(Barack Obama)总统的医疗改革,往往是极小圈子里作出的决定,然后与各种利益集团讨价还价,最后形成一个非常繁琐的、最后很难执行的文件,然后通过公关公司出售给公众(sell to the public),结果再换了一个总统特朗普(Donald Trump)以后就被全部推翻。这种做法在中国共产党的决策体制下是不可思议的。

中共决策机制不仅有显性的决断性,也有容易被外界忽略的民主机制(图源:新华社)

中国任何一项国策,如改革开放,如经济发展,都是具有长期连续性的。毛泽东时代的政治政策,邓小平时代的经济政策,直至习近平上任后,无论是习近平上任后的“新南巡”宣示,十八届三中全会报告昭示的“二次改革”,还是中共十九大报告中对于“市场地位”的重视与升级,都能看到“旗帜鲜明”的贯彻。这种“连续性”,既能够让民众“安心”,也可以让在中国的外资企业感到“踏实”。这是1978年之后中国对于外资吸引力不断上升的根本。无论对于此次中共机构改革如何解读,没有人会认为,机构改革会让中国改革开放政策出现动摇,这种信任就源于中国政策的“持续性”。

最后一点,中共的各级组织,都具有强大的“执行力”。当然,这也是过去一段时间,习近平等中国领导人,认为整个国家机器出现问题最多的地方。前文所说,中共政策具有持续性,以十分具有社会主义国家特色的“五年计划”为例,中国一个接一个五年计划的顺利制定和执行,就是很经典的案例。

但是,机构的臃肿和人员的无为,已经开始构成今天中国实现“现代化”、应对“百年变局”最大的挑战。“九龙治水”、“政令不出中南海”,李克强数次拍桌痛骂“官员无为”……任何一个王朝衰败的末期,都是从官僚系统臃肿和官员的腐败开始的。读懂这一点,就能明白为什么习近平上任之后,就要“火中取栗”,拿掉周永康、薄熙来、令计划,熟悉中国政治的人,都明白“火”为何,“栗”为何。

此次“党和国家机构改革”的缘起于此。执行力的优势在丧失,各级官员都存在“刀枪入库、马放南山”,且部门与部门之间,团体与团体之间的利益藩篱愈加严重,争功皆上,有事退让。不仅执行力大打折扣,政策决断性,延续性以及组织优势、制度优势都受到严峻挑战。中南海为了匹配现代化的需求,就不得不动刀,刀刃内向的机构改革。此次机构改革就是“居安思危”,尽管外界没有看到明显的“问题”与“矛盾”,但是必须要变,时不待人。这种严峻性,是只会“壁上观”的看客们无法理解的。

中共的组织与制度有没有问题?当然有,甚至很多,比如腐败,比如过度的集权或分权。但是中共五代人所构建的中国模式,中国道路,中共方法,中共经验,仍然是在西方制度已经“异化”,出现特朗普等“异类”之时,给人类提供的有效经验。

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