中共问责条例之变:从“严管”到“厚爱”的背后考量

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9月4日晚,中共公布修订后的《中国共产党问责条例》,对中共治党条例进行调整和完善。该条例最初作为从严治党的一大利器,自2016年颁布实施后,固然切实解决了不少贪污腐败等“乱作为”问题,但存在的问题也不容忽视,尤其是在从严问责的压力下,日益暴露出的“问责泛化”问题,打击了不少官员的积极性,间接加剧了中共官场的“形式主义”的消极怠工,产生不少“不作为”“慢作为”。

中共问责制度成效显著。(多维新闻)

时隔3年,中共对该条例进行大修,其目的很大程度上是要对问责进行精细化,纠正此前几年问责泛化的问题,在此前严管的基础上,增加了“厚爱”的原则,在约束的同时,突出了“激励”的导向。

比如,新条例不仅对问责的对象、内容和程序进行了更为精确的细化,而且增加了对“不予、免予、从轻问责”的详细规定。

新条例规定“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误,尚无明确限制的探索性试验中的失误,为推动发展的无意过失”的情况,不予问责或者免予问责,还包括,在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的;在决策实施中已经履职尽责,但因不可抗力、难以预见等因素造成损失的,均属于免责内容。

另外,新条例还增加了可以从轻或者减轻问责的情形,比如,有及时采取补救措施,有效挽回损失或者消除不良影响的;积极配合问责调查工作,主动承担责任的等。此外,还提出“对于问责过后表现突出的干部可继续使用”等激励和保护措施。

问责制度,是中共出于“以问责倒逼责任落实”的目的,强化中共官员责任意识,深入推动国家治理现代化的一项治理措施。它也是中共在反腐运动进入常态化之后,对中共官僚体系进行“将权力关进笼子”的一次制度建设尝试。

自2016年问责条例颁布以来,中共从严治党取得巨大成效。数据显示,2018年中国全国共有1.3万个单位党委(党组)、党总支、党支部,237个纪委(纪检组),6.1万名党员领导干部被问责。在强大的问责压力下,中共各级官员受到党纪和国法的严格约束,各种逾越法律边界和党内纪律的“乱作为”得到有效收敛。

中共严查两面人。(多维新闻)

与此同时,在无所不在的问责高压下,地方官员也被穿上了紧身衣,戴上了紧箍咒,其能动性大为受限,激发了更多的“形式主义”和“官僚主义”。而执行中,普遍存在一些简单化、机械化问责,以及“问责泛化”的倾向,导致基层官员陷入“动辄得咎”的处境,甚至开始形成不干事就不出事、就不会被问责的恶性循环,极大的削弱了基层的积极性。

比如,有的地方不管是处于问责高压的原因,还是形式主义的原因,在没有区分责任主次轻重的情况下,随意问责,滥用生杀大权,扩大问责面,让不少无辜官员莫名“躺枪”,引起基层不满。比如据一位云南纪委监察委的官员介绍,云南某地曾发生一起群体性事件,该追责的部门本已明确,但县主政官员觉得问责范围不够广,不足以体现问责决心,于是把本无直接关系的部门也列入问责名单。再比如,去年安徽省的一名扶贫干部因洗澡未及时接听巡查组的4次拨打电话而受到党内警告处分。此类问责泛化的做法都极大地打击了基层的主动性和积极性,加剧了官场中的“不作为”。

问责泛化的问题,既有官僚主义和形式主义的问题,当然也有问责制度本身的问题。此前问责条例中基本导向是“从严”和“约束”官员,而对官员们正面的“激励”和“爱护”导向不足,这在中共的官僚体系下,层层加码,传递到基层就很容易走向极端,造成只有“问责”,没有“激励”。这也是几年来中共官僚越来越“形式主义”和“官僚主义”、不作为的根源。

中共对此问题极为重视,习近平和李克强等多次开会研究解决官场不作为问题,还曾专门下发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,强调要解决问责不力和问责泛化简单化等问题。此前,中共十九届中央纪委三次全会,专门研究修订问责条例,以“实施精准问责,防止问责不力或者问责泛化、简单化”。中共中央政治局7月30日召开会议,审议修订版的《中国共产党问责条例》。

此次新条例的颁布,正是中共针对治理中的问责泛化等问题进行的机制调整,其提出的“严管和厚爱结合、激励和约束并重”的原则符合现代治理的精神,有利于其“第五个现代化”的实施,但如何将其贯彻在中共的官僚治理中,还任重道远。

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