林郑施政报告“津贴主义”难扶贫 内地经验可参照

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当地时间10月16日,香港特首林郑月娥公布了《行政长官2019年施政报告》。于反修例运动延烧4个月后出炉的这一报告,很大程度上是香港政府针对这场运动所暴露出来的问题而制定的一个系统性解决方案。

搁置政争、聚焦民生,无疑切中了香港社会问题的要害,不过具体观察其中细节,特别是关于改善民生的诸项措施,或许不宜过于乐观。香港政府不妨多向内地学习借鉴相关的经验。

解决贫困问题需要系统性方案

整体来看,林郑月娥本年度施政报告使用相当大的篇幅陈述民生议题,提出了一系列的行动计划,特别是在房屋和土地供应方面。相关事项不可谓不全面和细致,也展现了港府纾解基层民生困境的诚意。不过,这种“津贴主义”式的做法能够起到的实际效果或许不容乐观。

对很多生活在社会底层的人而言,直接和一次性的现金补贴确实能够立即充实他们的腰包,缓解他们的资金压力,但是是否考虑过对于他们得到这些钱后,对于自己的生活是否会有改善,又能有多少改善?

如果他们只是用这些钱进行娱乐消费、或是立即进行超出自己一般生活水准的过度消费,产生依赖心理或是形成过度消费的习惯,这种“津贴主义”不仅于事无补,反而对他们非常有害。不论是在亚非拉发展中国家还是西方发达国家,“津贴主义”的做法在实施层面都面临着这般的现实问题。而且,“大水漫灌”式的“津贴主义”摊薄了市民们的平均所得,把很多钱给了不需要的人,而那些真正需要帮助的人却得不到足够的支援。

对于这些问题,中国内地在推进扶贫工作时早已有所经历,而且得出了许多行之有效的经验方法,或许可以让香港政府有所借鉴。

内地扶贫的经验与教训

按照世界银行标准,从1981年末到2013年末,中国累计减贫8.53亿人,占全球同期减贫总规模的七成以上。美国总统奥巴马(Barack Obama)在2009年就曾说“中国使得亿万人民脱贫,而这种成就是人类历史上史无前例的”。联合国秘书长古特雷斯(António Guterres)近年则表示:“中国已实现数亿人脱贫,中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴”。

中国改革开放的历史,可以说也是一部扶贫史。中央政府计划在2020年消除贫困,也将为这项蔓延近半个世纪的事业画上一个名号。

1986年中国成立国务院贫困地区经济开发领导小组,专门负责扶贫开发工作。其小组组长级别持续提高,从农牧渔业部(现农业部前身)部长到国务委员,再到国务院副总理。如今,该小组名称已经改为“国务院扶贫开发领导小组”,组长由副总理胡春华担任。

在过去的40余年里,中国的扶贫经历了多个阶段,也有过多种方式。

在中共邓小平时代,早前的扶贫更多地体现为“救济式扶贫”,向贫困人士提供生活物资、金钱补贴,但是这种方式始终效果有限,造成了腐败、形式主义、扶贫低效等问题。例如,有的地方在扶贫时,提贫困人士免费发放用以养殖的牲畜却被他们吃掉,发放的资金却被用来吸毒。

其后的江泽民、胡锦涛时代,当时中国经济以及中国的财政体量还非常有限,当时中共扶贫的主要做法是改革与政策式扶贫。诸如中国农村的包产到户土地制度改革,又如中国农村乡镇企业的崛起,中国中央政府进行产权改革将土地分给农户,并放松政策、提供土地从而方便农业剩余劳动力兴办企业。产权改革的推进与一系列政策放松,这极大激发了中国农村乃至城市劳动力的积极性,他们通过种田和兴办企业逐渐发家致富,这带动造就了中国改革开放史上一大波脱贫。

今天的中国社会,其主要矛盾已经发生了变化。在发展经济之余,面对民众对贫富分化等社会矛盾的日益不满,相较以往,中共非常有必要拿出更多精力用于解决社会基本公平正义问题。习近平等中共领导人对“做大蛋糕”同时“分好蛋糕”的强调,习近平政治信念中的“小康社会一个都不能少”,并大力推动扶贫,都是对这一变化了的形势以及社会主要矛盾的直接回应。

扶贫当重“工于细”

本轮习近平“精准扶贫”,其基本模式与做法,一是各级政府将财政扶贫物资“真金白银”发放到困难民众手中,更为多见的是第二种方式,也即产业扶贫,各级政府利用上面划拨下来的财政资金为脱贫对象兴办产业,从而使贫穷者能够进入产业,以获得稳定的收入,最终实现脱贫目标。其实这一经验的形成也经过了一个持续性的过程,从早期的区域性扶贫,到越来越聚焦的针对县、村、户的扶贫,再到如今的精准扶贫,扶贫的效率在不断提高。所谓的“精准”体现在扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效等多个方面。

精准扶贫的背面是粗放扶贫。长期来,由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解,扶贫中的低质、低效问题普遍存在,如:贫困居民底数不清,扶贫对象常由基层干部“推估”(推测估算),扶贫资金“天女散花”,以致“年年扶贫年年贫”;重点县舍不得“脱贫摘帽”,数字弄虚作假,挤占浪费国家扶贫资源;人情扶贫、关系扶贫,造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公,甚至滋生腐败。

举一个案例,精准扶贫中有一个要求就是到村到户,因户施策。很显然,中国国土面积巨大,环境复杂,每一个村,每一个家庭的贫困缘由都不尽相同,有的是因为地理环境局限,有的是因为资金不充足,有的家庭是因病返贫,有的家庭是缺乏劳动力,所以这就要求执政者需要将每个村、户的贫困原因调查清楚,因病下药而非大水漫灌。

扶志与扶智

除了方法论外,中国内地今天的扶贫口号中,有两个值得注意,分别是“扶贫先扶志”、“扶贫必扶智”。这也成为当前中国扶贫事业的两根指针。幸福是奋斗出来的,而不是等、靠、要来的。穷不思进取、穷县域志短以及精神贫乏比什么都可怕。所以,解决民生问题的一个关键之处在于激发他们奋斗的意识,依靠自己形成持久的提高改善个人生活的动力和惯性。

“授人以鱼,不如授人以渔。”生活在社会底层的人最需要的必要条件是专业知识和工作技能。这需要教育系统与社会、市场有更合理的布局、更紧密的联结,政府层面则适合在教育系统发挥更长远的引导作用,担负起应有的社会责任。“扶贫先扶志”、“扶贫必扶智”与“精准扶贫”所体现出来的解决民生问题的思路,显然能够在很大程度上避免“津贴主义”容易导致的一系列问题。

另外,值得港府参考的还有2016年11月国务院发布的《全国“十三五”脱贫攻坚规划》,凝聚了中国在扶贫数十年后的经验,十分细致。当然,这些规划更契合中国内地的实际情况,至少可以为港府提供一些参考。具体来看,该规划被细分为产业发展扶贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障等等。其中的产业发展脱贫又细化于农林产业扶贫、旅游扶贫、扶贫、科技扶贫等方面。

当然,内地的扶贫政策也存在种种困难和挑战,比如在帮助贫困县产业方面,部分地方官员为了追求政绩,只顾发展主导产业而忽视贫困村内部需求的差异性。在施政伦理层面上,“施由亲始”使得基层干部选择“帮亲”,“赞赏有劳动能力和意愿的农户”的基层伦理使得基层干部选择“帮能”,“基层社群的同情”使得基层干部选择“帮弱”,村干部为村民服务的需要和政治需求使得基层干部选择“帮需”,都没有精准的去“帮穷”。在实施主体方面,在出现“空心化”导致劳动力短缺的村庄中,以增收为目的的帮扶项目面临着实施主体缺失或人力资本不充分而导致的失效风险。在驻村帮扶制度方面,存在有经验驻村干部的比例不足、现有驻村干部考核机制不足等问题 。

但是这些都并非大问题,中国政府扶贫的决心,顶层设计和基本路径是准确的,执行过程中有所困难难免。扶贫不仅仅是口号了,而是需要踏踏实实去做,即使喜欢喊口号的中共,也坦诚“我们要以唯物主义的态度对待这个问题,即使到了2020年,深度贫闲地区也不可能达到发达地区的发展水平。我们今天的努力是要使这些地区的群众实现‘两不愁三保障’,使这些地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。在这个问题上,我们要实事求是,不要好高骛远,不要吊高各方面胃口。”这种实事求是,不是为了“救火”而进行的施政,值得港府学习。

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