【解读四中】习近平版第五个现代化 构建中共执政双行线

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编者按:中共十九届四中全会召开在即,今次会议的一个重点议程是“推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题”。6年前的中共十八届三中全会,首次提出全面深化改革以“国家治理体系和治理能力现代化”为总目标。当时多维新闻发布《社论:期盼中国实现“第五个现代化”》,认为十八届三中全会有一个将对“未来中国会产生深远意义的重要提法”,即“国家治理体系和治理能力现代化”。我们认为,相较于在毛泽东时代提出、经邓小平时代背书确认和发展的“四个现代化”,“国家治理体系和治理能力现代化”完全可以称之为“第五个现代化”,是“中国经济实力、物质文明发展的必然产物,是中国政治发展的一个重要里程碑”,是“从‘道’的层面去讲述中国下一阶段的现代化进程”。 翌年7月20日至23日,多维新闻再度重点聚焦于“第五个现代化”议题,刊发了系列文章,引来各方的广泛关注和转载。其中,中国国内以《外媒:习近平为何提出“第五个现代化”》的形式,在各大主流网站摘录发布。

果然,自十八届三中全会以来,“第五个现代化”作为全面深化改革的总目标,在教育、法治、军队、制度建设等多个领域得到体现,特别是在法治领域提出了全面推进依法治国,出台和完善了一系列法律,进行了司法体制现代化改革。但相对于人民的期望和国家发展的客观需要来说,当下中国仍有诸多不足,距离“第五个现代化”的目标依旧任重而道远。这也是为何时隔6年后,中共最高决策层再度聚焦“第五个现代化”。

为了引发更多思考,希望中国早日实现“第五个现代化”,我们在中共十九届四中全会召开之际,将5年前的原文呈现,以飨读者,以下为原载于2014年7月22日的《习近平版第五个现代化 构建中共执政双行线》。

“多一些治理,少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征,这也是当前中国变革的方向。在去年中共的十八届三中会议上,中国国家主席习近平提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”就是这一特征的体现。当时舆论对此鲜为关注,尤其在海外媒体中,只将此作为中共一贯的“大话”、“空话”看待,只有多维新闻第一时间发表社论《期盼中国实现“第五个现代化”》,认为这是重要概念,是习近平继此前的“四个现代化”后,在“道”的层面提出的“第五个现代化”,甚至很可能成为他的重要政治遗产。如今,这一认识获得了普遍认可,国内政界和学界也开始关注“实现中国第五个现代化”的议题。在这样的背景下,如何理解和明确习近平的“第五个现代”的真正含义也成为中国现今政治,特别是官员们的必修课题。

第五个现代化不只是经济上的现代化,而是体制和治理全方面的现代化。(VCG)

双维度解构“第五个现代化”

回归概念本身,“第五个现代化”主要包括国家治理体系现代化和治理能力现代化两个维度。前者主要指赖以完成国家治理的组织体系和制度体系设计,要解决的是建构问题,核心在于建立一套公共领域的理性秩序。后者是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。要解决的是国家治理现代化的效度问题,从认识论层面来看,治理能力现代化要求执政者坚持现代思维,从革命党向执政党思维转型,建立更为开放、多元、包容的现代执政理念。从方法论层面来看,执政者要充满社会主义人文精神,抛弃一切粗暴与僵化,采取现代的、与时俱进的手段和措施。

因此,国家治理体系现代化,可以理解为是具体的体制框架,是“第五个现代化”中“务实”的部分;而国家治理能力的现代化的主要内涵更多地体现在理念、能力、素质的相对抽象的层面,可以理解为“务虚”的部分。治理体系的现代化,是要在体制框架和布局的设计中适应现代国家发展模式和管理模式,对行政组织、官员团体、法律体系进行改革和完善,偏重于组织机构和制度体系的调整设立,也是“硬件”的强化;而所谓务虚的部分则是“软件”的强化。

虚实有度,“第五个现代化”意补中共短板

虽然虚实两部分各有作用,但总体来看,两者实质是一个有机整体,缺一不可:有了良好的治理体系,为提高治理能力打造了必要的平台和架构;反之,只有提高治理能力,才能充分发挥治理体系的效能。其次,影响国家治理能力除了制度因素外,还有一个极其重要的因素,即治理主体的素质——行政官员的素质。如果官员素质低劣,纵使有最完备的国家治理体系,国家的治理能力也不可能强大起来。就比如,即使有最佳的交通管理设施,如果没有交通警或交通警乱执法、不会执法,这些交通管理设施也只是摆设。应该说,习近平此次提出的“第五个现代化”中,一个最大的亮点,就是将国家治理能力摆到了必须的高位。自邓小平统领中国改革开放以来,国家体制改革、国家机构改革,不仅多次提出,而且也几番实际操作;“社会主义的法律体系”也在几年前宣告完成。但在官员的执政水平和能力上,每况日下的情形并没有大改变,“政令不出中南海”、令不行禁不止的现象在官场仍比比皆是;贪污腐化的大案、窝案层出不穷;只图表面政绩不理民生、民怨的“唯GDP论”通行无阻,成升官发财的捷径;各个部门相互推诿的现象不胜枚举。很多官员只是表面地根据体制规定循规蹈矩,而丝毫不去思考为民服务的理念和自己行政的执行力,“为民服务”长期成为空喊。这些问题大都同官员素质,同官员的治理能力和治理理念紧密相关。这样的“软件”不过关,“硬件”再现代也难发挥作用。

在这样的恶性循环下,不但治国能力现代化难以形成,也会拖垮治国体系现代化的建设,这无疑是中国要实现“第五个现代化”的主要难题。习近平长期任地方大员,对中国官场的问题容易了解和看透,明白要改变这个局势,就要在虚实、“软硬件”两方面同时下手狠抓,这才是贯彻和实现“第五个现代化”的重要精神。从“推进治国体系和治国能力的现代化”可见,习已经抓住了未来中国,特别是中共发展、进步的要害,也秉承了邓小平“两手都要硬”的操作模式,即突出了虚、实两个方向都要加强的意义。综观习近平上台后在党内、国内对官员进行的一系列清理、整顿,打击违法、腐败和不断强调执行力等一系列举动,已经清楚地表明了习近平的“第五个现代化”是有备而来。而在十八大三中全会上的众多改革措施,也基本上体现了在国家治理体系和能力范畴双向强化的思路。于公于私,习近平都需要在未来的时期对中国和中共进行大的变革,并使这种变革留有自身的痕迹。

想要完成变革,就需要看清中国单一制国家的特点。由于这一性质,中国的公共治理结构具有垂直性,这让国家治理体系分成了三个等级——宏观的国家制度法规,中层的地方治理,基层的草根政治。这三个治理层级的功能配比和运行机制,形成了中国特色治理体系的结构体系。对于单一制国家体制来说,基层治理状况甚至决定了整体治理能力的水准。但层级处于公共治理一线,面对的是大量具体繁杂问题,因此最易出现以“管”代“治”、“器”盛“道”弱,行政理念少且随意性、变动性频率高这些问题。有观点认为,在中国当下治理命题中,基层治理层级尤需切实提升治理能力,建构制度化治理机制,形构审慎、平稳且一以贯之的行政风格,特别是提升“执经通权”“奇正相生”的治政素养。这就要求中共必须从国家“管理”的旧模式中走出,走向真正的国家“治理”道路上来。

现代化治理要改变以“管”代“治”的思路。(VCG)

强国靠治不靠管——第五个现代化精髓

正如开篇所提到的那样,21世纪的世界强国是因“治理”而来。习近平提出“第五个现代化”(推进国家治理体系和治理能力现代化)是现代化视野下的概念,它强调“国家治理”而非“国家统治”,强调“社会治理”而非“社会管理”,这不是简单的词语变化,而是思想观念的变化,根据联合国全球治理委员会的解释,治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和,是使相互冲突的或不同利益得以调和,并采取联合行动的持续过程。相对统治、管理的单向维度,政府不再作为管理主体,自上而下输出管理,而是在统治和管理的基础上更加强调协调和平等参与,把政府视为社会进步的协调者。因此,治理的概念是开放、多元,由社会、公众、政府多维参与构成。正如习近平强调的:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”

从管理向治理的转型,是推进和提升治理能力的起点,这不仅是认识上的提升,更是国家治理技术层面的完善。长期以来,中国以农耕社会为背景的治理理念、治理方式、治理制度与结构经先秦两汉、唐宋元明清,期间虽有变革,但主体结构变易并不大。宗法文化、吏治文化、血缘文化、专制文化至今影响仍盛。传统国家治理与现代国家治理的最大区别在于,传统的国家治理建立在人与自然关系的基础上,现代国家治理则建立在“人—自然—社会”三元基础之上。国家治理能力现代化就是要在治理理念、治理方式、治理制度与结构上革故鼎新,按照现代化的内在要求,用现代先进科学的方式来治理社会、优化社会、发展社会。

其次,“治理”的重点在于“治”,而“治”字本身又有两种意思,即解决问题本身和通过制度建设来彻底解决问题,这是人治思维到法治思维的转变过程。以大禹治水为例,治水既要解决本次水患的问题,又要透过疏导和堤坝建设来永远杜绝水患。如今不少官员在面对社会问题时不懂得通过制度建设的方式来彻底解决问题,总是容易陷入“头疼医头,脚疼医脚”的无能之中,其背后是对于“治理”的认识不足。

最后要强调的是,治理体系和治理能力是现代化视野下的顶层设计,对于中国转型有方向性的指导意义。新中国成立已经六十多年,前三十年一直抱着革命党的心态,直到改革开放后,革命党的定位才逐渐向执政党转型。今天的中国主要任务依然是经济建设,依然是不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。对于这样一个政党来说,理应抛弃简单粗暴的革命思维,甩下身上的层层包袱,真正把自己建设成为一个符合时代需要的现代化执政党。

综上,“第五个现代化”是一种全新的政治理念,是中国国家治理上的革命性变革,这表明中共对社会政治发展规律有了新的认识。对中国的政治发展,乃至整个中国的社会主义现代化事业来说,都具有重大而深远的理论意义和现实意义。然而,如何能把握这个机遇,让中国政治实现真正的现代化转型,还需要中共认清这个概念的实质,克服执政短板,将这一政策落到实处。

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