印度为何不如中国?尼赫鲁“豆腐渣”改革埋隐患

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同样经过七十余年的发展,印度未能像中国一样建立起完整的工业体系,进而通过改革开放经工业化达致国家的繁荣与富足。印度之所以未能如中国一样建立完整的工业体系,在于印度改革开放前的半吊子计划经济体制,固然有助于经济的恢复与发展,却不能集中整个社会的资源实现资本的原始积累建立工业化基础。印度之所以未能实现资本原始积累,在于尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)留给印度的最大的“豆腐渣”工程——土地改革。

作为印度独立运动中仅次于甘地的领袖人物、印度第一任总理的尼赫鲁,在印度具有极高的威望,正是尼赫鲁以个人威望压制反对派,土地改革才在印度推开。图为1962年中印战争时尼赫鲁视察童子军。(VCG)

天选之国的粮食问题

印度国土面积仅298万平方公里位居世界第七,却拥有高达189万平方公里位居世界第一的耕地面积,耕地面积占国土面积的57%,远高于世界平均水平的11.6%与中国的12.9%、美国的17.1%。加之印度绝大多数国土面积都位于北纬30度以南,处于热带季风气候下,雨热同期,光照充足,冬天又有喜马拉雅山脉的阻挡无冰雪霜冻之苦。单纯就发展农业的自然禀赋而言,印度可算是天选之国。

然而,英属印度时期,英国殖民者只顾眼前利益,并未对印度农业进行长期投资,导致印度农业发展极其落后。与此同时,由于印度人口因无节制生育迅猛增长,粮食问题本就严峻。加之印度耕地集中在大地主手中导致的分配失衡,以及英国殖民者每年从印度运出大量的粮食,致使印度时常发生大饥荒。

1947年印度独立前的40年里,印度的粮食产量仅增长了12%,人口却增长了40%,印度人均粮食产量呈下降趋势。40年里,仅1943年的孟加拉大饥荒就夺去了350万至400万印度人的生命。1947年,英属印度好不容易取得独立,结果却是印度与巴基斯坦分治,有“印度粮仓”之称的旁遮普省一分为二,另一大粮仓信德省完全划归了巴基斯坦。更雪上加霜的是,旁遮普、信德两地印度教徒与穆斯林在印巴分治后爆发了大规模仇杀,农业经济遭到严重破坏,粮食问题更加凸显。

可以说,印度独立时农业状况是极其糟糕的,发展农业、解决粮食问题是印度独立后最迫切的问题。1946年,印度独立运动领袖甘地(Mohandas Karamchand Gandhi)就曾公开表示:“对于饥民而言,上帝就是面包;独立印度政府的首要责任就是保证每个人都有面包吃。”

尼赫鲁矢志土改

印度独立之初,大力发展农业、提高粮食产量是印度国内各派的共识,但在实现路径上分歧很大。在右派看来,无论怎样的制度改革都无法改变土地总量,提高粮食产量最终还得靠提高农业技术;印度社会关系非常复杂,进行土地改革非常困难,失败可能性很大。因而主张“技术战略”,通过发展农业科技实现粮食增产。

以尼赫鲁为首的左派主张“制度战略”,通过制度改革尤其是土地改革发展农业。在尼赫鲁看来,“土地问题是印度最突出的、压倒一切的问题”,“印度从英国继承来的土地制度是导致印度农业陷入危机的根本原因,这种土地制度不仅导致农村的贫富分化,而且导致印度农业生产率长期低下,粮食严重短缺。因此,要从根本上改变印度农业的落后局面,从长远上保障印度粮食的充足供应,就必须改革土地制度,改变原有土地制度的不平等问题,唯有如此才能达到发展农业、增加粮食产量的目的”。

经过长时间的争论,印度左右派并未就农业发展战略达成一致,最终尼赫鲁凭借他在印度无人可及的个人权威压倒右派,使土地改革战略获得了暂时的胜利。从此印度农业进入“制度改革”时期,在尼赫鲁主导下着手进行土地改革。尼赫鲁提出了三项主张——进行土地改革、发展农业合作社、实施乡村发展计划,其直接目的是发展农业提高粮食产量解决吃饭问题,间接目的或者最终目的是促进农村政治、经济、社会的综合发展,一切的核心与基础是土地改革,因而尼赫鲁将工作的重心放在了土地改革上。

英国殖民时期,印度实行一种名叫“柴明达尔”的土地制度。最初,柴明达尔只是莫卧儿帝国向农民征收田赋的中间人,实际上扮演着包税人的角色。后英印政府以承认柴明达尔对征税土地的世袭占有权为条件换取了柴明达尔的效忠,以及更高的固定税额,并将柴明达尔制推广到印度各地,从而使柴明达尔由一种税收制度演变成土地制度。

早年游历印度各地时,印度农村现实与柴明达尔制就给尼赫鲁留下了深刻的印象。在尼赫鲁看来,柴明达尔地主是英国人的“宠儿”、“土地和人民的寄生虫”,早就该灭亡了。其土地改革第一项就是废除柴明达尔制平均地权,具体措施则是资本主义国家土地改革常用的“赎买”,印度政府通过支付现金购买柴明达尔地主的土地,再有偿分配给农民耕作。

在通过赎买废除柴明达尔制的同时,印度政府还三管齐下,改革租佃制度和实行土地持有最高限额。1953年起,印度各邦陆续通过租佃改革方案,租佃制改革的核心是各邦根据实际情况制定最高地租率,以保障佃户的权利。大多数邦的最高地租率在20%到25%之间,仅少数邦如旁遮普、泰米尔纳德定在了较高的三分之一到40%。为防止地主无故驱逐佃户,印度政府还规定,地主可以自耕名义收回土地,但必须给佃户保留维持生活所需的最低面积土地,并且不能驱逐佃户;佃户耕种土地六年后将获得永佃权,允许佃户购买土地等等。

1959年1月,印度政府通过了实行“土地限额”的决议,要求各邦在当年年底前制定出相应的法律。1961年底,印度宣布实行土地持有“最高限额”的法令,政府将征收超过限额的土地分给无地、少地的农民。具体的个人最高持有土地限额由各邦根据实际情况制定,各邦之间差距巨大,如安得拉邦为27英亩到324英亩,旁遮普和哈里亚纳为30英亩到80英亩。1972年,印度政府又规定,以五口之家为单位,水浇地最高持有限额是18英亩,旱地为54英亩。据统计,通过土地持有最高限额,印度政府将567.8万英亩土地分配给了329万无地、少地农民,被征收土地者共计获得233亿卢布补偿金,将由获得土地的农民在20年内付清。

尼赫鲁去世后,其长女英迪拉·甘地1966年出任印度总理,抛弃父亲的土地改革路线,转向右派的“技术战略”,在美国帮助下通过“绿色革命”发展农业。图为英迪拉·甘地(VCG)

无赖沦为“豆腐渣”工程

尼赫鲁将印度土地改革的突破点放在废除柴明达尔制上,废除柴明达尔制也确实成为了印度土改最大的闪光点。印度全国近92.4%的施行柴明达尔制的地区进行了土地改革立法,259万柴明达尔中间人被取消收租权,政府接管了3,700万公顷的土地,800万佃农获得了土地所有权。在印度独立后的30年里,印度政府还花费了67亿卢布从地主手中购买了约577万公顷土地分给无地或少地农民,全印度约两千万人由佃户化身为国家的纳税人,从政府手中通过合理价格获得了土地所有权。

独立初期,仅占印度农村人口不到15%的地主、富农占有85%的土地,其中2%的大地主占据75%的土地。到1970年至1971年,印度农村80%的土地已经归属于50%的农村人口,并且绝大多数都是占有5公顷到10公顷土地的小地主,拥有20公顷到50公顷土地的大地主仅占农村人口的1%,这一群体仅拥有农村土地的13%。

可以说,废除柴明达尔制是尼赫鲁土地改革最大的成果,但也就仅此而已了。在尼赫鲁的个人权威下,印度各邦虽都实现了租佃制改革与土地持有最高限额立法,但都在立法中为既得利益者大开“老鼠洞”,制定了五花八门的“例外条款”,为大地主逃避土改和重新收回土地提供了可乘之机,比如说几乎存在所有邦相关立法中的“地主可以将出租土地收回自耕”。

就算是改革较为彻底的柴明达尔制,政府在收回土地后如何分配也有大把可以操作的空间。事实上,印度农村无地、少地农民温饱都存在问题,根本没有钱去购买政府收回的土地,真正买得起的只有少数中小地主和富农,从而导致印度政府通过土改收回的土地只在地主阶层内部分配,无地、少地的仍然无地、少地。据印度官方调查,1960年至1961年,最底层的20%的印度农民根本没有获得任何土地,10%的地主占有56%的土地,其中1%的地主占据16%的土地。到1985年至1986年,2%的大地主占有20%土地,10%的土地持有人占印度49%的土地。

印度土地改革的失败,令尼赫鲁希望通过土改发展农业解决粮食问题的愿望落空。整个1950年代,印度的粮食增长率仅2.5%,人均每天粮食仅394.9克,最多时也不过408克。到1950年代后期印度农业已经陷入严重危机,不得不从1957年开始持续从美国进口粮食近十年。整个1960年代,印度平均每年进口570万吨粮食,1966年更是达到创历史纪录的1030万吨。

既然“制度战略”在印度行不通,尼赫鲁本人也于1964年去世,1966年尼赫鲁长女英迪拉·甘地(Indira Gandhi)担任印度总理后,抛弃了父亲的“制度战略”转向“技术战略”,在美国帮助下推动“绿色革命”,通过发展农业技术提高粮食产量。同时加大对农业的投入,兴修水利,培育、引进良种。到1970年代中期,仅灌溉投资就是1950年代初的32倍,1966年至1979年累计灌溉投资占同时期印度政府公共开支的11.1%。通过绿色革命,印度终于在1978年摘掉了粮食进口国的帽子。

从尼赫鲁的土地改革,到英迪拉·甘地的绿色革命,印度经过三十余年的努力终于解决了吃饭问题,但也只不过是解决了吃饭问题,并且还是低水平的解决,尼赫鲁希望通过土地改革、农村公社实现农业农村繁荣的梦想成为了泡影,失去农业基础支撑后,印度工业体系本就先天不足又后天失调,被中国远远抛下。

尼赫鲁将土地改革作为发展农业、恢复经济的关键,无疑是富有远见的,但正如蒋介石不能在中国大陆搞土改一样,尼赫鲁及其身后的国大党的阶级基础决定了印度土改必然失败,酿成了印度历史上最大的“豆腐渣”工程。也有学者将失败原因归咎于尼赫鲁"有显要的地位却无权力,有治国之才却无力量",实际上问题的核心还在于印度国大党不是列宁式政党——共产党。而在印度各邦中执行土地改革较好的,正是印度共产党执政的西孟加拉邦和喀拉拉邦。

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