【香港修例风波】街头政治冲击“一国” 基本法不应只解不修

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香港《基本法》第18条第4款规定,全国人大常委会有权决定特别行政区进入紧急状态。(Getty)

一场以反修例为由头的香港街头政治游行,经过5个月的发酵已经质变为街头极端行为冲突。在这个过程中,不应该被忽略的是,在面对作为中国特区之一的香港时,现行法律对中国中央政府的“全面管治权”保障存在不足之处。正如美国第三任总统托玛斯•杰弗逊(Thomas Jefferson)的那句名言所说:没有哪个社会可以制定一部永远适用的宪法,甚至一条永远适用的法律。

作为香港特别行政区的宪制性文件,1990年定稿、1997年7月1日生效的香港《基本法》不仅至今未曾更新,甚至基本法23条立法和《逃犯条例》修改都要遭遇强烈抵制,而作为中央政府的北京却无法拿出法理立场足够的理由来否定这种抵制,这已经显示出代表香港宪制性法律的基本法已经出现了问题。

香港风波背后

就以这场尚未结束的街头运动的由头——反对香港政府推动修改《逃犯条例》为例,修改后的条例将允许香港拘留和转移在同它没有正式引渡协议的国家和地区(包括台湾和中国大陆)遭到通缉的人员。香港目前和20个国家签有长期的逃犯移交协议,相关法律也规定,香港可以与其他国家进行一次性移交。但目前条文显示,香港的逃犯移交条例不适用于中国大陆、澳门和台湾。姑且不论香港反对修改《逃犯条例》声音背后的意识形态对立和政治偏见问题,单从法理上说,这种将自己的母国排斥在外的法律本就存在问题。

不仅是在反对修改《逃犯条例》上。香港回归中国已经22年中,中国人大对香港特别行政区的宪制性文件——《基本法》五次释法、尤其是其中的两次主动释法,遭遇泛民主派的强烈抵抗。人大是中国最高权力机关和立法机关,香港司法却以“不信任推定”评价人大释法,尽最大限度回避人大释法,背后的法理预设是人大不是香港法治的内在构成性因素,人大释法与香港法治原则冲突。

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这种过分本地主义化的司法观以一种特定的香港普通法法理学为支撑,长期以来支配和塑造着香港法律界和香港社会的法治意识形态,长期忽视中央管治香港的合法权力以及中央反“港独”的国家利益需求。

修法的客观需求与实现意义

这种反对,既有香港从港英时代延续下来的普通法系(又称英美法系)和中国大陆的大陆法系不同造成的思维和理解差异,也有“一国两制”框架中,“一国”概念弱势的尴尬。

香港回归后,基本上采用的仍然是纯西化的法治,以香港的终审法院合议庭为例,由五位法官组成,包括一位海外的非常任法官,这种最高法院都可以让外国人来担任最高法官的做法,从法治这一高度技术性问题上,导致回归后的香港一边倒地全面接受了普通法制度。这样的做法忽略了一国两制架构中“一国”采用的是大陆法系体制。因此全面意义上的一国两制下的法治,尤其是涉宪问题,应该而且必须要考虑中国内地的大陆法系传统。

中共十九届四中全会决定表示要“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度。完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会对基本法的解释制度,依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力。”如何强化“一国两制”中“一国”的概念,如何从法理上明确中央对香港的“全面管治”?对基本法的修改就可以成为一个选项。

2019年7月1日,香港回归22周年纪念日,香港反政府示威者砸碎了香港立法会的窗户,站在政府总部内的警察看着试图冲进大楼的抗议者。(AFP)

从时代进程而言,没有任何一部法律是永久有用的,需要不断根据社会发展、客观环境的改变而进行调整。投射到国家法制上,就是哪怕是各国的基本大法——宪法也需要随着形势的发展去调整。比如,中共执政后,先后在1954年、1975年、1978年和1982年和2018年进行过宪法修正。美国宪法也先后通过了18个修正案。对于已经从英国回归中国22年的香港来说,“一国两制”大方向当然不变,但是具体细节则需要随着中国整个国家以及香港自身的变化发展进行调整,所以修改《基本法》以使其更加适应今天的香港从道理上并无不可。

虽然北京大学法学院教授陈端洪在今年8月15日的国新办的“对香港当前事态看法”办吹风会上称,很多事情做不通或者产生了争议,只是可能导致一场社会危机、政治危机或者经济危机,但是不一定构成宪制危机。但是也要看到香港立法会前主席兼民建联创会主席曾钰成2018年5月曾撰文所指的,在实施一国两制过程中,有很多措施是起草基本法时,“没有预见的,因此没有条文可作依据”,他提出应考虑修改基本法。

挑战不可避免

香港基本法第159条规定,基本法的修改提案权属于全国人民代表大会常务委员会、国务院和香港特别行政区。

当然,在基本法23条立法和《逃犯条例》修改都遭遇强烈抵制的背景下,北京如果启动基本法修法,一定会遭遇更大的阻力和反弹。从今年6月至今的反修例游行,已经证明了今天香港社会对中央政府的不信任以及和大陆之间裂痕的存在。无论是从教育上强化“一国”还是从法理上明确中央的管制权,遭遇抵触和反弹无可避免。

但北京必须积极而主动地去面对这一重大考验。鉴于对香港具有全面管治权和治理好香港的义务,北京不仅要支持港府,还必须给出清晰的线路图,从根本上去解决深层次结构性问题,弥补香港长期以来的“一国”赤字、国家安全赤字、民生赤字以及法理赤字。

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