香港人为何怀念不民主的港英?英国高超的殖民统治术

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在中英就香港前途问题举行谈判前夕的1982年,作为港督首席法律顾问的时任港英政府律政司祈理士(John Calvert Griffiths)在香港举行的英联邦法律会议上发表了轰动一时的专题论文《香港政制:繁荣之所系》,并于次年由香港政府年报出版公开发行。祈理士在论文中宣称,“香港政制是香港经济发展的轴心”,“香港的政制及法律相辅相成,巩固了国际间对香港的信心,构成了促进繁荣的先决条件。”

以今天的眼光来看,祈理士的这一举动,只不过是为了配合英国政府,试图在即将开始的香港前途谈判中争取有利地位,甚至能够在97回归后继续保有香港。港英治下的香港政制是否真的如祈理士所说的那样完美,是今天那些怀念港英时代的香港人心中自由民主的“理想国”?

港督专制下的行政主导政制

1997年香港回归中国后,香港特别行政区建立,香港特区的宪制基础是中国全国人大通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,英属香港时期港英政府的宪制基础则来自英国维多利亚女王(Queen Victoria)颁布的《英皇制诰》,又称《香港宪章》与《皇室训令》。

1842年8月,中国政府被迫与英国签订了《中英南京条约》,将香港岛割让给英国。1843年4月5日,英国维多利亚女王以《英皇制诰》的名义颁布《香港宪章》,宣称“我们认为应当并决定设置我们的香港岛及其属土为一殖民地”,正式宣布香港为英国殖民地,并设立香港总督作为英国女王的代表统治香港,委任驻华商务监督璞鼎查(Henry Pottinger)为首任香港总督。此后,通过与中国政府的不平等条约,维多利亚女王又先后签署了《九龙敕令》、《新界敕令》、《城寨敕令》,将九龙半岛、新界、九龙城寨纳入英属香港殖民地,构成了今天的香港。

《英皇制诰》颁布次日,英国殖民地部大臣斯坦利(Stanley)以英国女王名义,向香港总督璞鼎查发出《皇室训令》,作为港督和港英政府执行《英皇制诰》的细则和补充。1843年6月26日,璞鼎查在香港就任第一任香港总督,并根据《英皇制诰》与《皇室训令》委任了港英政府官员,遴选44名香港社会名流组成“英属香港治安委员会”,并任命了第一批治安委员即“太平绅士”(Justice of the Peace,JP),同时成立行政局和立法局,从而构建起港英殖民管治架构。

名义上港英政府行政、立法、司法三权分立,事实上作为英国女王代表、英国殖民香港的象征,港督在香港拥有绝对的权力,是整个港英殖民管治体系的权力中枢。根据两个宪制性文件,行政局、立法局只不过是港督的行政、立法咨询机构,议员全部由港督委任,港督还是两局当然的主席及召集人,有权否决全体议员的意见。“除非经你(港督)事先提议,该立法局不得通过或颁布任何法律或法例;除非经你(港督)首先提出,该立法局不得就任何问题进行辩论。”

1864年,英国政府要求香港每年以捐献名义提供防务费2万港元(1港元约合0.13美元)时,时任立法局官守议员、执掌港英政府财政的库务司福思(Frederick Forth)曾表达反对意见,不仅遭到港督的斥责,时任英国殖民地部大臣卡德威尔(Edward Cardwell)还致函时任港督麦当奴(Richard Graves MacDonnell),重申官守议员按照法律必须对政府既定政策和港督的提案投赞成票,否则不得继续任职。

此外,港督还拥有任免除首席按察司外包括法官在内所有港英官员的权力,并兼任名义上的驻港英军总司令。关于港督在港英政制中所拥有的权力,第二十二任港督葛量洪(Alexander Grantham)曾有过极为精彩的论述:“在这个英国直辖下的殖民地,总督的权力仅次于上帝,当他抵达每一处地方时,人人都要起立,在任何情况下,都要遵从他的意愿——永远都是:‘是的,爵士’、‘是的,督宪阁下’。”

正如英国学者迈乐文(Miners)在《香港的政府与政治》一书中所说,“港督的法定权力达到这样的程度:如果他愿意行使自己的全部权力的话,他可以使自己成为一个小小的独裁者。”鉴于港独高度集权、政治决策皆由行政官员做出等鲜明特征,即便西方学者也直言不讳地将殖民地时期的香港归类为“独裁政体”。美国斯坦福大学胡佛研究院高级研究员阿尔文·拉布什卡(Alvin Rabushka)就将其称之为“行政绝对主义”(administrative absolution),曾任香港大学政治系教授的彼得·哈里斯(Peter Harris)则将其称之为“无党行政邦”(administrative no-partystate)。

港督之所以在香港拥有绝对的权力,源于其英国女皇代表、殖民象征的身份,因而能够限制港督权力的只有英国政府,同时英国政府也保留了对香港立法的否决权和代香港立法的权利。而英国之所以在香港建立以港督专制的行政主导体制,也是为了便于英国政府通过港督对香港拥有绝对的统治权。英国之所以要保留对香港的绝对统治权,在于香港的特殊地位,“英国在远东的军事基地、外交及贸易站……为了保证香港能为英帝国在这三方面所需,英国政府必须拥有对香港的绝对统治权。”

描述英国殖民香港岛早期的油画。(维基百科公有领域)

港英垄断政权下的怀柔术——“行政吸纳政治”

前香港中文大学校长、政治学家金耀基1975年曾发表论文《行政吸纳政治:香港的政治模式》,将港英管治模式模式归纳为“行政吸纳政治”。在他看来,“殖民地政府是外来政权,管治团队和政府高层人员都是由英国官员包办,先天缺乏当地人民的认受,因此殖民地管治是带有政治原罪的。就是因为这个政治原罪,英国政府是深知殖民管治的脆弱性,因此在不改变英国主政的格局下,增加被治精英的参与和认同便是稳定政权的工作重点之一。吸纳在地的社会和经济精英,担任殖民地政治建制的职位,从而为殖民管治和政府施政取得有限但必须的制度性支持;而被吸纳的精英,则被视为‘社会代表’。”

事实上,在港英政府早期,不仅香港华人被排除在政权之外,就连香港的英国人也被排除在外。这对于饱经欧美民主革命洗礼,“无代表不纳税”原则深入骨髓,同时又在香港占据优势经济地位的英国商人来说是不能接受的。1850年,港英政府又面临财政危机入不敷出,为了获得英商的支持,稳住这些纳税人,时任港督文翰(Samuel George Bonham)经殖民地部大臣批准,通过当时16名非官守太平绅士推荐,委任怡和洋行大班大卫·渣甸(DavidJardine)、占美臣洋行老板约瑟·艾德格(Joseph Edger)为立法局非官守议员,大卫·渣甸为立法局首席非官守议员。这是港英立法局成立七年来首次引入非官守议员,突破了官守议员垄断立法局的格局,也是港英政府第一次向“香港人”开放权力。据统计,从1850年到1900年50年间,七成立法局非官守议员由商人担任,其中大部分来自英资洋行。

到19世纪七八十年代,香港华商兴起,逐渐打破了英国商人掌握香港经济命脉的局面。时任香港总督轩尼诗(John Pope Hennessy,1877年至1882年在任)在一份立法局报告中也承认:“华人是港岛的最大业主,香港外国银行发行的货币极大部分也掌握在华人手里,而港府的税收,有九成取自华人。”1879年,香港各界华人领袖上书轩尼诗,力荐香港第一位华人大律师、太平绅士、后曾任民国政府外交部长的伍廷芳出任立法局议员。

收到请愿书后,轩尼诗并未表态,而是等到1880年1月立法局非官守议员、英资仁记洋行大班吉布(Hugh Gibb)辞职离港时,才宣布将由伍廷芳接任,“只待女王陛下回复”。但英国殖民地部大臣比奇(M.H.Beach)只同意任命伍廷芳为任期不超过三年的临时代理议员,反对的理由是:“如果立法局研究机密问题,伍廷芳在场诸多不便。”1880年2月,伍廷芳正式出任立法局非官守临时议员,成为港英立法局第一位华人非官守议员。

1883年伍廷芳届满离任后,次年曾任东华医院首任总理、已经归化为英籍的黄胜被委任为立法局非官守议员。由此,华人精英出任立法局非官守议员成为惯例,继黄胜之后出任立法局非官守议员的,是香港望族何福堂家族的第二代何启。何启在议员任上还出任了立法局首席非官守议员,成为第一位华人立法局首席非官守议员,以及香港第一位华人爵士。由于华人非官守议员在立法局日益占据主导地位,从1950年开始,立法局首席华人非官守议员担任立法局首席非官守议员成为惯例。

作为港英政府行政权力核心的行政局,其对香港在地精英尤其是华人精英开放的进程比立法局要晚很多。直到1896年,时任港督罗便臣(William Robinson)才经英国政府批准,从立法局资深非官守议员中任命怡和洋行大班贝尔·艾温(Bell Irving)、大地产商遮打(Paul Chater)为行政局非官守议员。第一位行政局华人非官守议员则要等到1926年,在持续长达16个月的省港大罢工结束后,香港商界著名人物周寿臣被委任为行政局非官守议员,到1953年周埈年成为担任行政局首席非官守议员的第一位华人。从1972年开始,华人担任行政局首席非官守议员成为惯例,也是从这一时期开始首席华人非官守议员职衔在立法、行政两局被淘汰,代之以首席非官守议员。

在行政、立法两局吸纳在地精英的同时,在不触动香港政制的情况下,英国人又创造性地发明出一套逐步容纳华人领袖、公众社会意见的咨询制度,据统计港英政府设立的各类事务咨询委员会多达700多个。既吸纳了华人社会对众多社会政治事务的意见和呼声,化解了社会矛盾,维持了香港的稳定,又不触及港英政制改革,充分显示出英国人高超的政治手腕,以至于在上世纪八十年代有研究者称香港的政制是大英帝国殖民统治技艺的“活化石”。

然而,正如金耀基所说,“行政吸纳政制”的核心与前提仍是“由殖民地政府垄断一切政治决策”,其次才是“满足包括经济菁英和知识精英在内的其他社会精英的经济利益或需求”,最后通过“咨询”等方式来安抚或平息非精英大众的不满和反抗,从而抑制和消解经济菁英和社会大众的政治意识和参与行动。当然,通过“吸纳”培养和收编效忠英国的香港本地精英也是目的所在,还能防止港英体制外本土政治领袖的出现。香港今天的困境——缺乏能够凝聚各方共识的政治领袖与管治人才的缺乏,与所谓“行政吸纳政治”密不可分。

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