六次否决香港政改 英国为何拒绝给予香港民主

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港向i昂贵英殖民统治一百多年间,在推行“行政吸纳政治”吸纳、安抚香港在地精英的同时,香港在地精英、港督先后六次提出政制改革方案,但都被英国政府否决无疾而终,一切照旧。

在英国殖民香港初期,英国商人尤其是鸦片商人在香港经济中占据绝对优势,首先起来反对港英政府的专制统治争取民主权利的正是这些英国商人。图为1846年关香港湾仔。(维基百科公有领域)

香港在地精英的民主抗争

英国占领香港初期,港英政府由于财政困难,围绕征税问题与在港英国商人矛盾重重。根据英国1689年《权利法案》“未经议会同意不得征税”,以及“无代表,不纳税”原则,1845年香港英商上书殖民地部称,要征税作为市政经费就应该组建经选举产生的自治市议会,由市议会全权处理。

英国国会委派专门小组研究这一提议,该小组于1847年发出报告书,认为应该设立市议会制度,使在港英籍居民具有参与管理当地事务的权利,但时任戴维斯(John Francis Davis,1844年至1848年在任)在其任内将这一报告搁置。1849年,香港英商再次上书英国国会,要求设立市议会。继戴维斯后担任港督的文翰(Samuel George Bonham),于1851年宣布,除非政府加征税收,否则市议会计划无法推行,殖民地部也接受了这一意见。港英时期第一次政制改革终止。

四年后的1855年,港英政府终于实现了财政收支平衡,摆脱了对伦敦的财政依赖,时任港督宝宁(John Bowring)向英国政府提出在香港立法局设立两个民选议席。即立法局非官守议员由2名增加到5名,其中3名由太平绅士推选,2名由公开选举产生,候选人必须为英国公民。宝宁的这一建议被英国政府拒绝,时任殖民地部大臣拉布切尔(Labouchere)1856年在给宝宁的信中道出了拒绝的原因:

“香港的非英籍人士占绝大多数,不宜搞只有英国人才能参与的选举,这样会使占极少数人口的英籍居民垄断财政控制权;香港华人居民教育水准不高,还未学会尊重维持社会秩序的原则;大部分英籍人士只在香港作短期居留,不应拥有决策权力;政府搜集民意的渠道极多,不必采用选举方法;尤其重要的是,英国统治香港不单为当地利益,而是为要发展英帝国与中国的关系,为推动英国在东方的商业利益和文化进步。这些特殊的角色,要求应该必须维持在香港的直接管治。”

1894年,香港英商又因财政支出与征税问题和港英政府产生矛盾,指责官守议员控制立法局,通过财政支出与征税税额时未考虑纳税人意见,因而要求政制改革。立法局三位非官守议员怀德海(Thomas Whitehead)、遮打(Catchick Chater)、何启发起请愿,要求香港地方自治、改组立法局,以纳税最多的英商为主体的三百多人响应。

请愿书大部分内容都被殖民地部拒绝,时任殖民地部大臣李邦(Ripon)认为:“香港不能舍弃英国殖民地地位,因为华人占多数,在目前情况下,应维持原有政治制度;如果给予英籍居民选举权,会漠视了占香港人口绝大多数的华人的利益,而实际上英国政府认为原有的政治制度更能符合华人的需求。”

1916年,香港英籍律师、立法局非官守议员波洛克(Pollock)又领导了一次更大规模的请愿运动,几乎包括所有在港英商在内的566人签名响应。殖民地部仍以相似的理由拒绝,比如说给予英籍选举权会忽视占香港人口绝大多数的华人的利益,现行制度最适合香港无需改革等等。总而言之,英国政府无意改革香港政制,引入民主政治。

“杨慕琦计划”与“狄坚信报告”

第二次世界大战后,面对世界范围内风起云涌的反殖民浪潮,复任港督的杨慕琦(Mark Aitchison Young)于1946年提出了改革香港政制的“杨慕琦计划”,其核心内容是成立市议会代替市政局,市议会30名议员中,三分二由直选产生,三分之一由社会职业团体或其他团体指派。对于“杨慕琦计划”,英国政府内部分歧极大,直到1947年5月杨慕琦离任也没有达成共识。

1946年5月1日,复任港督的杨慕琦(着西装者)在香港最高法院外检阅驻港英军。日本占据香港期间,杨慕琦在日军监狱中度过,复任后为适应战后国际形势变化推出了“杨慕琦计划”在香港推动民主改革。(维基百科公有领域)

与此同时,香港内部关于“杨慕琦计划”也分歧很大。1949年6月,立法局首席非官守议员兼行政局非官守议员、英籍商人兰杜(D.F.Landale)在立法局提出议案,放弃市议会计划转而改革立法局,主张立法局设立20席,包括总督在内的官守议员为9人,非官守议员部分由总督委任,部分由英籍人士选举产生。7月,香港中华厂商联盟、九龙总商会、中华总商会等142个华人团体联署请愿书,要求立法局11位非官守议员全部由选举产生,其中6人无论国籍如何但应为华人,并且支持市议会计划,主张30名议员全部由选举产生。

1950年底,英国外交部、殖民地部和港英政府终于就政制改革达成一致,“不管你们对香港政治改革的意见书有多么好,我觉得这个时间提出来实在是不合时宜的”,“在远东稳定下来前,最好不要再提这个问题”。此时香港在地精英也站出来表示反对,据时任港督葛量洪(Alexander Grantham)回忆,香港立法行政两局非官守议员曾对他表示:“‘那是太危险的做法了。’我们应否将一个只适用于其他殖民地的理论用于香港而危害它的未来呢?”要求葛量洪说服殖民地部放弃政制改革计划。最终,1952年7月英国政府宣布香港“目前不宜有较深远的政治改革”,“杨慕琦计划”在香港喧闹六年后胎死腹中。

1960年代后期,英国全球殖民体系崩溃已成定局,国内经济承压,英国开始考虑从殖民地撤退。在这一背景下,1966年,港督戴麟趾(David Trench)组建以狄坚信为主席的工作小组研究地方行政制度。同年11月,《香港地方行政制度工作小组委员会报告书》出炉:建议在香港设立较为精简的两层政制架构,上层是港英政府,下层是将市政局肢解为新成立的市区议会或区议会,市区议会或区议会民选议员与委任议员比例为3比1或3比2。

狄坚信关于区议会、市政局改革的设想,可以说为港英政府1980年代代议制改革描绘了蓝图,但在当时经过5年讨论后被港英政府否决。港府认为:“如果真要有新途径,以便地方人士更广泛地参与政府事务,顺理成章的办法是容许甚至鼓励咨询机构发展起来,使它们所产生的作用,能够普及全港,而不是把更多的权力授予地区议会或市政局本身。”

殖民利益高于一切

英国之所以不愿意改革香港政制,赋予香港人选举权,本质上在于香港的特殊地位--英国面向东方尤其是中国的据点,任何有损于英国对香港绝对统治权的政制改革都是不能接受的。既包括政制改革直接损害英国对香港的绝对统治权,也包括由香港政治改革刺激中国政府从而损害对香港的绝对统治权,绝大多数香港政制改革被英国拒绝源于谴责,“杨慕琦计划”流产则源于后者。

为了维护对香港的绝对统治权,英国甚至置国际人权公约于不顾。1976年,英国正式批准联合国《公民及政治权利国际公约》,根据公约第25条(b)段关于实施平等选举权和被选举权的规定,作为英国海外属地公民的香港人将被赋予平等的选举权和被选举权。然而,英国政府却通过《联合王国就公民及政治权利国际公约发表的声明》特别声明--“联合王国政府保留权利,在涉及须在香港设立一个经过选举产生的行政局或立法局的问题上,不引用第25条(b)段。”从而避开了根据国际人权公约将在香港推行民主选举的责任。

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