英国最后的馈赠:港英最后13年究竟发生了什么

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时间进入1970年代,随着新界99年租期的临近,英国政府不得不开始考虑香港前途问题。1971年,外交官出身的麦理浩(Craw ford Murray MacLehose)出任第二十五任港督,这是港英政府一百多年来第一位非殖民地体系出身的港督。在候任港督时,麦理浩就应外交及联邦事务部要求制定了一份治港计划,其核心是通过这一计划的实施,使英国在未来的香港前途谈判中获得有利的筹码,同时也能增强香港人对殖民地政府的信心。

从1971年上任到1982年卸任,麦理浩治港十余年见证了香港经济的起飞,造就了港人至今仍津津乐道的“麦理浩时代”与“狮子山精神”。然而,当麦理浩1979年受邀访问中国,获知中国将在1997年收回香港主权后,英国开始为撤出香港布局,停滞一百多年的香港政制改革出现转机。1980年代起,此前始终拒绝在香港推行民主政治赋予港人民主权利的港英政府,开始在香港推行由下而上的代议制改革,试图将香港政制由“行政主导”转向“议会民主制”,建立三级议会架构——区议会、两个市政局、立法局。尤其是1982年中英香港前途问题谈判开始后,港英当局更是疾风骤雨般推进代议制改革。

外交官出身的第二十五任港督麦理浩作为港英第一位非殖民官僚系统出身的港督,上任之前就被赋予特殊使命,尽可能发展香港以增加英国在香港前途问题上的筹码。图为麦理浩视察公屋,而大力推行公屋正是麦理浩的政绩之一,“狮子山精神”也产生于麦理浩时期。(Getty)

区议会从无到有跑步普选

1980年6月,港英政府公布了香港地方政治改革的咨询文件《香港地方行政的模式》绿皮书。由于此前香港从未有“地方行政”的概念,当记者拿到绿皮书时满头雾水,“什么是地方行政?香港有地方行政吗?”一位晚报采访主任的即时反应竟是“还以为有什么了不起的事,原来是地方的行政,不是大事”。

然而,就在香港社会普遍没有“地方行政”概念的背景下,经过七个月的咨询,1981年1月港英政府就公布了正式版的《香港地方行政的模式》白皮书。根据白皮书,1981年底前将在香港设立18个地区管理委员会和18个区议会,区议会由民选议员、委任议员和当然议员组成,就区内事务向政府提供咨询意见;凡居港7年以上且年满21岁,无论国籍均享有选举权;立法行政两局作为“中央政府的组织无须改变”。

白皮书推出仅三个月,1981年4月第一个区议会就在观塘成立。1982年,18个区议会进行了首次选举,490个议席中包括132个民选议席、132个委任议席、169个官守议席、57个当然议席。1985年第二次区议会选举时,取消了全部官守议席,区议会主席也由政务专员兼任改为议员自行推选。1994年,区议会进行了第五次也是港英时期最后一次选举,除新界乡议局27名当然议员外,所有区议会议席已经全部由民选产生,投票年龄也由21岁降至18岁。

1983年,市政局根据白皮书进行改组,议员由24名增加到30名,委任和民选各占一半,并且全部为非官守议员,民选议员由分区直选产生。到1995年,市政局取消委任议席, 所有议席全部由分区直选产生。与此同时,新界区域市政局也向代议制演进,到1995年,除9名区域议会代表和3名乡议局当然议员外,其余27名区域市政局议员全部由直选产生。

中英共识与立法局首次直选

在推行基层区议会、中层市政局改革的同时,1984年港英政府又发布了《代议制在香港的进一步发展》绿皮书,推进顶层的立法局改革。根据这一方案,1985年立法局换届将通过选举团和功能组别各推举出6名议员,到1988年各增加到12名。然而,就在1984年底中英联合声明签署前夕,港英政府推出的同名白皮书中,却将1988年实现的立法局改革目标提前到1985年实行,由此港英立法局第一次拥有了间接选举的议员。

1985年间接选举立法局议员后,香港出现了进一步发展代议制民主,1988年直接选举部分立法局议员的声音,但终因香港内部分歧过大而作罢。在港英政府收到的13.4万份香港市民书面意见中,88年直选的支持率仅28%,不支持率高达65%。时任港督卫奕信(David Clive Wilson)也认为:“政制改革宜审慎从事,珍惜安定,循序渐进。”最终,直选立法局议员被推迟到1991年。

由于港英政府的政制改革在中英谈判前就匆忙开始,而根据《中英联合声明》香港特区的政制由《基本法》规定,为保证香港回归的平稳过渡,港英政制改革必须考虑与特区政制接轨的问题,加之香港特区宪制性文件《基本法》将于1991年立法局直选前一年出炉,更增加了中英沟通衔接的紧迫性。

1990年2月,经过一个月的磋商,中英两个外长通过七封外交函件就香港过渡时期立法局改革达成协议和谅解,将1997年香港立法机构直选议席确定为20席,同时中方也确认1999年直选24席、2003年直选30席,并写入了《基本法》。港英政府根据《基本法》确定的20名上限,决定1991年立法局直选席位为18个,1995年增加到20个。

1991年,港英政府举行了150年来首次立法局议员直选。香港369万合格选民中,190万登记为选民,其中75万人参与了投票,选出了18名立法局议员。卫奕信还史无前例地委任非官守议员施伟贤为立法局副主席,为港督不再兼任立法局主席做准备。1993年施伟贤接替港督彭定康(Chris Patten),成为香港第一位华人立法局主席。

在推行民主化政制改革的同时,港英政府也开始有意识地向自己培养的华人政治精英移交权力。据统计,到麦理浩离任前一年的1981年,由香港本地人担任的高级政务官已经高达258人。不过,对于英国管治香港的核心职位,如总督、辅政司、保安司、警务处长、政治部处长以及律政司、公务员事务司、财政司、副警务处长等,移交的过程要慢得多。1989年李君夏成为第一位华人警务处长,1993年陈方安生成为第一位华人布政司,1995年黎庆宁成为第一位华人保安司、曾荫权成为第一位华人财政司,而政治部直到1995年解散都由英国人担任处长,律政司直到香港回归前仍由英国人马富善(Jeremy Fell Mathews)担任,是当时港英政府唯一由非华人担任的司级公务员。

彭定康打破中英协议遗祸香港民主

1992年,香港迎来最后一任总督,也是第一位政治人物出身的总督,英国执政党保守党前主席彭定康。与此前出身殖民地系统或外交系统的港督不同,作为时任英国首相、保守党党魁梅杰(John Major)的政治盟友,彭定康可以越过外交及联邦事务部直接与梅杰沟通。这样一位特殊人物出任最后一任港督,使用得当对于香港过渡时期的稳定与繁荣善莫大焉,反之则是一个极大的隐患。

然而,1992年彭定康甫一上任就无视1991年中英就香港过渡时期政制达成的协议,在首份施政报告中抛出了套极为激进的政改方案。尤其是方案中关于1995年立法局选举的安排,直接架空了香港特区《基本法》,当即遭到中方的抗议。前港督麦理浩、卫奕信以及英国国会中国事务小组主席艾德礼等也对彭定康提出了批判,指责政改方案违反了《联合声明》、《基本法》和中英协议。

随后,在包括香港各界人士在内的各方努力下,1983年4月开始中英就1994年至1995年选举安排在北京进行了17轮长达7个月的谈判,其间虽就区议会、两个市政局选举安排达成一致,但终因立法局选举安排上差距太大而谈判破裂。中英谈判破裂后不到两周,彭定康就在港英宪报上公布了选举安排草案,并于次年在立法局通过。香港自由党一些议员出于与《基本法》接轨和“直通车”考虑,曾提出向《基本法》有关规定靠拢的修订方案,一度使港英及伦敦极为紧张,最终以一票之差在立法局败北。

1994年8月,中国八届全国人大常委会第九次会议全票通过港区全国人大代表郑耀棠等32名代表提出的议案,港英最后一届立法局将于1997年6月30日终止,中方将另起炉灶筹建香港特区临时立法会,最终33位港英最后一届立法局议员成为特区临时立法会议员。对于非政权机构性质的区议会、两个市政局,港英最后一届议员均获得特首董建华委任,与新进议员一起组成特区临时区议会、市政局和区域市政局,直至1999年届满。

从1982年区议会政制改革开始,到1995年立法局议员变相全部由直接选举产生,香港在短短十几年时间里完成了代议制民主转型,走完了很多国家几十年上百年才完成政制改革历程,可谓是民主“大跃进”。英国在过渡时期内“还政于中”的同时,又通过激进的代议制改革推进“移政于民”,而殖民地代议制改革最终导向通常是独立而非回归。

正如第二十二任港督葛量洪(Alexander Grantham)所说香港与其他殖民地不同“永远不可能独立”,也正是因为这一点英国政府多次拒绝了香港的政制改革。明知香港前途唯有回归中国一途,却力推导向独立的“大跃进”式政制改革,并且委任一位政治人物出任港督操盘香港最后五年的“光荣撤退”可谓“用心良苦”。英国人带着“荣光”从香港“光荣撤退”,至今一些香港人仍津津乐道,没带走的黑锅只能由后来者背了。

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