香港回归谈判英国手握两张牌 中英对香港特区政制有何妥协

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港英政府治下的香港,由香港岛、九龙半岛、新界三部分组成,分别通过三个不平等条约从清政府手中攫取。相对于香港岛、九龙半岛的永久割让,新界属于英国从清政府租借,租期为99年,将在1997年6月30日到期。新界占香港陆地总面积的接近90%,与港九地区的发展息息相关,谈论新界租期问题也难免会涉及整个香港的回归问题。由此,新界租期届满就如同紧箍咒一样戴在英国政府、港英当局头上。

1970年代开始,随着新界租期届满临近,英国政府曾试图在1997年6月30日后继续保有香港,或者退而求其次“主权换治权”,但中国政府坚持1997年7月1日收回整个香港的主权。与此同时,英国外交部的“中国通”也指出,所有的牌都在中国手里,英国手里的牌只有两张:一是香港岛与九龙半岛属于永久割让,二是中国想继续保持在香港获得好处

对于英国政府来说,与其拒绝与中国政府谈判迫使中方单方面宣布收回香港,严重影响英国在港利益,还不如与中国政府谈判,实现香港的平稳过渡,在谈判中实现英国利益的最大化。实际上,保持香港的繁荣与稳定,持续从香港获得好处,可能是中英两国在香港问题上最大的共识。在这一背景下,中英双方开始了香港前途问题谈判。

香港回归祖国20周年成就展中展出的1997年中英两国政府举行香港交接仪式时所用的中国国旗和香港区旗。(Reuters)

中英香港前途谈判中的政制博弈

1982年9月,中英开始就正式谈判的议程和程序问题进行“秘密磋商”,核心议题是香港在1997年回归是正式谈判的前提还是内容。中英双方拉锯近一年,时任英国首相撒切尔夫人(Margaret Hilda Thatcher)甚至提出让联合国出面在香港举行全民公投,“让中国政府看看香港人的想法:不仅英国人想继续管治香港,就是香港人也希望被英国人管治。”但英国人手中的牌终究不多,为避免谈判破裂中国单方面行动,最终撒切尔夫人不得不变相承认将在1997年将香港主权移交中国。

1983年7月中英开始正式谈判,在第一阶段的谈判中英国仍然试图谋求“主权换治权”,直到11月第六轮正式谈判结束才放弃这一想法,明确向中方表明:“英国理解中国的计划是建立在1997年后整个香港的主权和治权应该归还中国这一前提上的,英国并没有在1997年后继续与香港依持联系的打算,英国不谋求在任何形式上的共管。”

从1983年12月第七轮谈判开始,中英香港问题谈判进入第二阶段,核心议题是在中方提出的解决香港问题“十二条”基础上讨论1997年香港回归后的实质性安排与过渡时期安排问题。所谓的“十二条”方针,是中国政府在为解决台湾问题提出的以“一国两制”为核心的“九条”方针基础上发展而来,即在香港回归后施行“一国两制”。

此前,英国提出的“主权换治权”安排被中方否决,在英国人看来此时就该轮到中国提出香港回归后的安排方案了,但中国仅提出了政治原则性的“十二条”方针,并未涉及具体安排。事实上,中方对于香港回归后的安排,仅要求在“十二条”方针基础上发表一份简短的联合声明。英方则在第七轮谈判中摆出了关于香港法律制度等各种文件,要求中国也拿出与之对等的文件,对香港回归后的安排作出具体规定。究竟是作出具体安排,还是坚持原则,中英双方进行了激烈的交锋。

对于香港回归后的管治安排,中方的核心主张是“一国两制、港人治港、高度自治”,由香港人自行处理内部事务,与香港相关的国际事务除外交和国防外均由香港特区处理,香港特区行政长官等高级官员由当地选举产生,但要经过中央政府任命。英国则试图化“高度自治”为“完全自治”,香港高级官员不需要中央政府任命,使香港成为以“完全自治的不设防的国际自由港”。

对于香港回归后的防务问题,香港社会对中国军队进驻香港很恐慌,担心军队干涉香港事务,因而反对中国军队进驻香港。英国对于中国恢复香港驻军权没有异议,但反对中国军队代替驻港英军的地位驻军香港,并提出中国驻港部队可以驻扎在深圳,如果香港发生混乱同样可以随时到达香港。中方坚决主张驻军香港,认为这不仅是中国收复香港主权的象征,也有利于香港的稳定。最终,邓小平一锤定音,驻军香港。

在人事安排上,中国认为英籍和外籍人士最高可担任特区政府副司级官员,英国则提出外籍人士可以担任公务员系统直至最高级的官员,并由英籍人士出任若干敏感职务。在回归后香港与英国关系上,英方提出在香港设立一个不同于一般使领馆的“英国高级专员”代表机构,中方则主张按国际惯例在香港设立总领事馆。

对于最终中英双方所要达成的协议的性质和形式,中英也存在分歧。英国主张以条约形式展现,尽可能详尽而具有法律约束力,以便向国会交代,让香港人放心。中方则主张以联合公报的形式,发表平行式的声明,即既宣布双方已经达成的共识,也宣布各自的意见。在中国政府看来,回归后在香港政制安排属于中国内政,因而不宜写入协议,而是由中国单方面宣布,以免造成中国内政需要别国批准的印象。对于协议构成方式,英国认为应该是积木式的,包含一个主体文件和若干附件,中方提出的“十二条”方针应列入协议,细节安排可列入附件。

对于过渡时期的安排,中方提出建立中英联合联络小组,以应对过渡时期可能出现的问题。英方也承认过渡时期可能会出现混乱状况,但英方担心联合小组成为“第二权力中心”使港英政府成为“跛脚鸭”,并造成中国内地派遣官员管理香港的印象,影响香港人的信心,因而予以拒绝。同时,英国也强调过渡时期英国政府会负责香港的管治,维持香港的繁荣与稳定,不会在1997年将一个烂摊子交给中国。最终,中方妥协,与英方达成共识,仅将联合小组定位为一个联络机构。

最终,中英双方以联合声明发表了谈判结果,同时又将以中方提出的“十二条”方针为基础制定的香港回归后的安排写入声明的主体文件,以三个附件的形式载明一些具体安排。比如说附件一是《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》即中方对主体文件中香港回归后安排的完善与说明,附件二是关于中英联合联络小组,附件三《关于土地契约》则解决了新界土地租期跨越1997年的问题。

香港特区基本法中的政制安排

中英联合声明及其附件中,中国与英国虽对香港回归后作出了安排,但联合声明及附件中的内容要在回归后的香港具备法律效应,则必须通过中国国内立法才能实现,这就是香港特区宪制性法律《基本法》。

1984年12月中英联合声明签署后,次年4月中国六届全国人大三次会议通过决议成立香港基本法起草委员会,6月六届全国人大十一次会议通过了基本法起草委员会名单。1985年7月1日,以时任中国国务院港澳事务办公室主任姬鹏飞为主任,包括23名香港委员、36名内地委员的香港基本法起草委员会成立。23名香港委员中,除了霍英东、包玉刚等“红色资本家”,也包括李国宝、李柱铭、司徒华等多名香港立法局现任议员。

1985年12月,中国政府又在香港成立了基本法咨询委员会,作为收集香港各界对基本法意见的咨询机构,180名委员全部来自香港。1988年基本法(草案)征求意见稿、1989年基本法草案通过后,咨询委员会都第一时间在香港20家银行近900家分行免费发放基本法文本,两次共计派出约150万份,另外还派出有关基本法起草的背景材料接近50万件,形成了香港有史以来最大规模、时间最长的咨询工作。

在香港特区《基本法》起草的同时,英国开始在香港推行“大跃进”式代议制改革,港英政府的政制改革与1997年香港回归后将实施的《基本法》衔接问题开始显现。1985年,姬鹏飞在会见香港人士时,就对此提出了关切:“中国不希望香港在过渡时期内出现急剧的变化;过渡时期的政制改革应考虑同《基本法》的衔接;按照中英协议,香港特区的政制由《基本法》规定。”随后,中方将这一问题列入中英联合联络小组议程,并与英方达成共识。1991年香港立法局首次直选议员前,中英双方通过沟通,《基本法》附件二确认1997年特区第一届立法会直选议席确定为20席,从而为港英政府立法会改革与《基本法》的衔接与平稳过渡创造了条件。

1990年2月《基本法》起草完成,4月经中国七届全国人大三次会议通过,于1997年7月1日在香港实施。整体上看,《基本法》是对中英联合声明的继承与发展。比如说当今热门的普选问题,中英联合声明第四条仅规定“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生”,《基本法》第45条在此基础上进一步规定:“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”中英联合声明附件一同样仅规定“香港特别行政区立法机关由选举产生”,《基本法》第六十八条同样更进一步:“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至全部议员由普选产生的目标。”

《基本法》附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》、附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》,在规定香港特区行政长官、立法机关具体产生办法的同时,在两个附件的最后都写入了2007年以后“各任行政长官的产生办法”和“香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序”如需修改,“须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准”,为香港特区行政长官、立法机关通过政制改革向普选迈进以宪制性法律的方式规定了路径。今天的香港青年试图通过街头运动争取普选,而不是按照香港特区宪制性文件《基本法》规定的路径去争取,无异于缘木求鱼。而那些按照《基本法》规定的路径本应该冲在争取普选第一线的特区立法会中的所谓民主派,此时却没了声息。

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