中南海重整港澳系统背后 “一国两制”委员会未来可期

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中国国务院2月13日公布消息,免去国务院港澳事务办公室(简称港澳办)主任张晓明的职务,改任港澳办分管日常工作的副主任,保留正部长级。港澳办主任一职由全国政协副主席、秘书长夏宝龙兼任。香港中联办新任主任骆惠宁、澳门中联办主任傅自应分别兼任港澳办副主任。这是在香港修例风波之后,中央港澳体系进行的重大结构性调整。

对于这次不同寻常的人事调整,很多人聚焦于夏宝龙的“老将出马”,以及张晓明的“变相降职”。但事实上,此次调整的意义远超“人事”,它是在组织结构上全面厘清和理顺了中共治港(澳)体系——中央港澳工作协调小组(简称港澳小组)、港澳办、中联办之间,乃至和香港(澳门)特别行政区政府之间的关系。更为深远地看,甚至不排除会把治港工作和对台工作进行整合,成立“一国两制”委员会的可能。

人事调整背后的制度逻辑

每一项重大调整,背后总有一套逻辑支撑。由副国家级的政协副主席、港澳小组的副组长夏宝龙兼任港澳办主任,客观上提升了港澳办的级别,职能上更多的回归于港澳小组下设的“中央港澳工作协调小组办公室”。而港澳办原主任张晓明“降级”为常务副主任,同时香港中联办主任骆惠宁、澳门中联办主任傅自应兼任国务院港澳事务办公室副主任,让港澳小组—港澳办—中联办形成了垂直的权力结构,犹如打通了中共治港体系的“任督二脉”——位于金字塔顶端的是港澳小组,往下是中央政策与办事机构港澳办与港澳小组办公室,再往下则是驻港澳一线的中联办,以及特区政府。这就最大限度避免治港机构各自为政、多头管理所产生的内耗。再加上夏宝龙层级上是副国级国家领导人,又和习近平具有共事背景,这样的安排表明中央对港澳工作的重视的同时,也使得港澳办协调其他部委与地方资源时有更大的张力。

在中共治港治(澳)体系中,“港澳小组”是负责领导香港和澳门两个特别行政区工作的最高议事协调机构。“港澳小组”由中共中央、国务院等多个部门的负责人组成,下设办事机构“中央港澳工作协调小组办公室”,与最为外界熟知的国务院港澳办是一个机构两块牌子。港澳办作为中央治理港澳的政策机构和港澳协调小组下属的办事机构,负责具体处理港澳事务。

港澳小组现任组长为中央政治局常委中负责分管港澳事务的国务院副总理韩正;副组长包括中央政治局委员、中央外事工作委员会主任杨洁篪,中央书记处书记、中央统战部部长尤权,国务委员、外交部部长王毅,中央政法委员会副书记,国务委员兼公安部部长赵克志,刚刚兼任国务院港澳办主任的夏宝龙,亦是港澳小组的副组长。

中共治港(澳)体系中另一部门中联办,是中央政府在香港(澳门)特别行政区的派出机构,与中共中央香港(澳门)工作委员会一个机构两块牌子。虽然港澳办设在中央,中联办设在香港,但此调整之前在行政级别上都是部级单位,他们之间没有隶属关系,也就是说谁也不是谁的上级。这样的设置很容易造成各自为政和多头管理。以香港为例,导致的一个直接后果便是,无一机构能够成为香港事务的最终拍板者,以至于凡是有关香港的事情,事无巨细都要中央高层来拍板,很多时候既不利于问题的及时解决,也很难获知香港问题的本质,很容易让中央陷入被动。另一方面,每一个机构也都可能有自己的主导利益,在理解中央政策上也很可能出现偏差,其结果便是政出多门,在治港问题上始终缺乏稳定的政策思路,进而影响“一国两制”实践。

过去半年多以来,因为修例风波的爆发,困扰香港经济社会发展和“一国两制”良性运转的一系列深层次矛盾全部暴露无遗,给了北京治港工作一个惨痛教训。显然,中央政府要管理香港这样高度自治且深层次机构矛盾突出的地方,需要一个独立的、高度集权的、垂直管理的体系,此次港澳办的调整,恰恰完成了这样的改变。

“一国两制”委员会或是未来选项

此次调整,可以说是中共治港(澳)系统自香港回归以来的一次里程碑式改革,是因应过去二十多年的治理经验教训,尤其是这次香港修例风波所引发的骚乱中所暴露的问题。这也是之前多维新闻所提出的“积极一国两制”在顶层制度设计上的体现,是原来的“割裂”的“消极一国两制”走向“融合”的“积极一国两制”在组织机构上的变化。

中共十九届四中全会将“一国两制”作为国家治理必须长期坚持的十三条显著优势之一,充分体现了中央对实施“一国两制”的信心和决心坚定不移。众所周知,“一国两制”是中国政府为实现国家和平统一而提出的基本国策,其最早是为了和平统一台湾而进行的制度设计,只不过在香港和澳门的回归问题上率先进行了具体地实践。

伴随着治港(澳)机构的领导机制和组织体系变化,“一国两制”在香港的实践也可能发生变化,如果能够真正意义上化区隔为融合,化消极为积极,解决香港的结构性问题,在“一国两制”的制度框内,让香港有机地融入中国内地,特别是大湾区这样的国家大战略之中,必然会成为“一国两制”台湾方案可资参考的范本。

在对台工作和台湾问题上,同样面临着巨大挑战。过去4年,中美冲突愈演愈烈,台湾成为双方战略争夺的焦点,而两岸关系也发生了巨大变化。蔡英文的连任,让原本就进入到冰河期的两岸关系陷入更大的不确定性之中。另一方面,对北京来说,统一又势在必行,2017年的十九大,习近平提出了分2035、2049两阶段完成国家统一的时间表,2019年初,又进一步提出要在两岸协商的基础上形成“两制台湾方案”,这都意味着北京必须要有一个兼具战略谋划与执行需要的结构来统筹相关工作。虽然现在在处理台湾问题上,有高规格的中央对台工作领导小组。该小组由中共总书记习近平担任组长,中共政治局常委、政协主席汪洋担任副组长,统合了中共中央、国务院、中央军委,比如中办、中宣部、统战部、外交部、国家安全部、商务部等多个部门负责人,但是这一相对松散的小组还承担不了这样的任务,一直弱势存在的国台办就更无法承担这样的历史使命。

与此同时,在一个统一的委员会框架下,因为香港和台湾问题的高度相似性,也有利于中央统筹两地工作。因此,在可预见的将来,将港澳小组和对台工作领导小组,以及港澳办和国台办全面整合,打造“一国两制”领导小组这样的超级班子,甚至升格为“一国两制”委员会,全面统领涉及港澳台的“一国两制”事宜,并非没有可能。

事实上,在中共十九大之后进行的大规模“党政机构改革”中,就发生了“小组治国”到“委员会治国”的政治体制之变。当时,不仅全新建立的中央全面依法治国委员会、中央审计委员会与中央和国家机关工作委员会等在内的委员会,还将此前的四个领导小组——中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组——全部升格为委员会。

可以想象,如果“一国两制”委员会设立,必然将整合对台小组和港澳小组两个议事协调机构,习近平自然会是委员会的主任,而汪洋和韩正相应也会担任副主任,其他中共中央、国务院等多个部门的负责人必然进行统合。这样设置对于“一国两制”的实践,对于“一国两制”香港实践,特别是台湾的未来意味着什么,势必是一个值得探究和思考的话题。当然,究竟会否如此演进,还有待进一步观察。

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