【新冠肺炎】习近平《求是》发文 中国公卫治理现代化路向何方

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北京时间3月1日,习近平在甫出版的第5期《求是》杂志发表重要文章《全面提高依法防控依法治理能力,健全国家公共卫生应急管理体系》。内容是针对此次疫情曝露出来的短板和不足,并强调抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。

确实,依此次新冠肺炎疫情观察,无论是世卫组织(WHO)的建议,抑或习近平在《求是》杂志所提的方向,基本上是围绕在中国大陆公共卫生体系的建置,除了防患未然之外,也为一份“安定民心”。但需了解的是,只靠“国家”可以解决问题吗?“社会”又在哪里呢?如何让“社会”自发的产生积极防护意识,也是“国家”需要审慎思考的面向。

习近平日前赴北京清华大学医学院生物医学检测技术及仪器北京实验室,考察新冠肺炎防控科研攻关工作。(新华社)

以过去“瘟疫”经验,各国不论其医疗体系的建置程度为何,或是检疫措施的严密与否,每一个以各自行政区域为疆界的政府,似乎都很难达到WHO所提倡的:必须及早侦测到疾病,并把传染病完全阻绝在发生国家疆界范围内的防疫理想。

事实证明,就连美国、日本等号称拥有先进医疗设备和防疫能力的国家,在过去时间里头,也出现了好几起新冠肺炎染病来源不明的案例。也就是说,就算国家机器发挥极致的医疗水平、边境控管能力、医保覆盖率扩及全民,“病毒”就真的有可能被解决吗?

其实,病毒一直都存在。先不论中世纪的传染疾病,从近半世纪以来的SARS(严重急性呼吸道症候群)、埃博拉(Ebola virus),乃至新型冠状病毒等,由于人类的演化,与自然界动物是越来越频繁的接触,这也容易导致动物身上的病毒转嫁到人类身上,进行一场“自然反扑”。也因此,一个国家的防疫政策,除了必须重新检视人们与自然间的界线,也不能不去整体地思考如何从根本上,来“避免”疾病发生与扩散。

面对新冠肺炎易传染特性,堪称世界医疗排名数一数二的日本,也难于防疫。图为安倍晋三于2020年2月29日在东京的官邸出席关于冠状病毒新闻发布会。(Reuters)

而“避免”这套说词,若从公卫角度来看,即为“预防”的概念。

事实上,过去不仅是中国大陆,台湾的公卫体制发展,皆由于医学技术还不到“发达”的阶段,双双都曾强调“预防”的作为,而这般公卫体制“建军”方向,确实也降低了传染疾病的发生。比方,中国大陆在毛泽东主政期间,曾训练大量的知识青年与农民,并搭配既有的医疗卫生人员下乡,成为1960年代至1970年代社会口中的“赤脚医生”。而这群“赤脚医生”不仅散布在广袤偏远的农村,甚至在深山林里都可见其踪影。此举除了为中国大陆建立绵密多层的医疗网络,农村农民也有了基本卫生保健的认知与观念,大幅降低婴儿死亡率和传染疾病的发生。为此,WHO还曾在1978年的哈萨克阿拉木图(Alma ata)卫生大会上,将“赤脚医生”模式列为全球基础卫生保健服务的范例。

然而,经历了20多年的市场改革,中国大陆的医疗卫生体系也跟着不断市场化。“赤脚医生”消失了,取而代之的是“专业化”的医生;医疗卫生的理念与目标从“预防”为主转变为“医疗”。而凡事“向钱看”的后果,即为医疗资源从农村转向都市地区。也就是说,中国大陆在市场改革后,医疗卫生制度走向医疗化、市场化、都市化,不仅“预防”观念不见了,“医疗资源”也走向了“马太效应”(Matthew Effect)。

中共建政初期多地疫病横行,农村卫生基础十分薄弱。但自有了赤脚医生推行后,大幅解决人们的健康问题。图为赤脚医生为农民进行卫教。(新华社)

同样的情况,在台湾社会也能观察。根据台湾成功大学公卫所特聘教授陈美霞的研究显示,1950年代至1970年代,许多传染病横行台湾,严重打击台湾社会经济。当时,台湾政府为解决公卫困境,积极在各乡镇区建立公卫体系最基层组织──卫生所,并赋予单位大量资源及人力,展开挨家挨户地接触、拜访,进行卫生教育、预防、监测、通报、调查等等大量的公卫工作。这些有系统的公卫工作,加上公卫体系其他部门的配合,使得大多数传染病在1960年代至1970年代的台湾消声匿迹。

然而,进入1980年代,随着全球“新自由主义”浪潮,台湾政府对于公卫体系政策有了大逆转,开始推动公卫医疗化、医疗商品化、市场化。基层的卫生所从以“预防”为主,也转化为以“医疗”为主,并且被迫进入医疗市场的竞争行列,借由提供医疗服务赚取利润。即便以现有台湾医疗状况来看,好似不影响台湾社会的医疗质量,但医疗资源不均、人们对于传染病的“预防”观念等作为上,台湾仍有待加强。

坦白说,一地爆发传染疾病,人们免不了期待政府一夕展现强大的治理权力和效能,能够严密监控病毒和人口的流动,以保障老百姓。但是,国家力量总是有限度,尤其中国大陆幅员辽阔,行政官僚体制庞大,要发挥“一锤定病”的效果,难免心有余力不足的情况发生。

此刻,不妨借镜早期中国医学观念即提出的“预防胜于治疗”理念。从“预防”出发的公卫体系概念着手,参考自身过去曾有过的优势或传统,推动社会百姓对于防治传染疾病的参与及认知,或可降低传染病衍生出来的社会失序或冲突。

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