揭开中国国务院参事的神秘面纱

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新型冠状病毒疫情已被世界卫生组织宣称“构成全球性大流行”,也成为各个方面关注的焦点。近日,中国国务院参事、金融专家夏斌在接受媒体采访时分析称,“这次全球疫情可能是压倒骆驼的最后一根稻草,有可能引起一场严重全球经济危机。”另一位国务院参事室金融研究中心研究员左小蕾则认为,“当前美股调整是好事,且近期欧美股市的发展不是趋势性的,也不会发展为股灾。”“A股市场没有跟欧美产生完全的资本流动,所以A股受欧美等外围资本市场的影响较小。”

经济学家接受媒体采访并就经济问题各抒己见是一种常态,而夏斌和左小蕾各自拥有的“国务院参事”、“国务院室金融研究中心研究员”身份,在中国政治体系里扮演着什么角色?

属性多样

中国国务院参事室的官网介绍称,该参事室为国务院直属机构,与中央文史研究馆合署办公。国务院参事室的主要职责是参政议政、建言献策、咨询国是、民主监督、统战联谊。文史馆的主要职责是敬老崇文、存史资政、文化建设、统战联谊。

参事和馆员由中国国务院总理聘任,现任参事56位,现任馆员59位,现任特约研究员23位。他们多数是民主党派成员和无党派人士,也有中共专家、学者和富有宏观管理经验的领导干部,多为各领域“德、才、望”兼备之士。

由此可见,该单位的属性比较多样,因为以中共党外人士为主,而具有统战性质;因为位于政务系统,具有行政性质;因为向其咨询国是,而具有智库性质。

中国政治体制内其实已有类似的机构设置。例如,体现“协商民主”且由正国级领导人领衔的中国政协,拥有的三项主要功能定位分别是政协协商、民主监督、参政议政;作为中共中央直属机构中共中央政策研究室,主要任务是为中共中央研究政治理论、政策及草拟文件;由中共中央直接领导、国务院直属的中国社会科学院,被视为中国哲学社会科学研究的最高学术机构和综合研究中心。

中国国务院参事室的功能与这些机构有些相似,或许可以说是杂揉了一些国家机构的功能而组成的一个政务系统下的部级服务机构。许多中国国务院参事出身于政务系统,也有不少人曾在中国政协等机构任职。例如,1953年生的徐一帆是民盟成员,长期从事统计研究和管理工作,曾任中国统计局副局长、中国政协常委;1951年生的时殷弘是无党派人士,长期从事当代国际政治和战略研究,曾任中国社科院美国研究所研究员;1950年生的马力是民建会员,长期从事社会人口领域的战略研究和政策咨询等工作,曾任中国人口计生委流动人口服务管理司巡视员、中国人口和发展研究中心主任、中国人大代表等职。

中国国务院参事室与文史馆都不是新设的机构。前者成立于1954年9月,前身甚至是1949年11月成立的中央人民政府政务院参事室。文史馆则成立于1951年,以为老年文史学者设立的具有统战与荣誉性的去处。

2009年时任中国国务院总理温家宝签署国务院令通过的《政府参事工作条例》,是该机构目前的运行章程。根据该条例,国务院、省、市三级都有设立政府参事,由政府首长聘任。他们的职责包括“围绕本级人民政府的中心工作开展调查研究,了解、反映社情民意”,“对本级人民政府的工作进行监督,提出意见、建议和批评”,“对有关法律文件草案、本级人民政府工作报告稿和其他重要文件草案提出修改意见和建议”等,他们的权利包括“直接向本级人民政府领导人员反映情况,提出意见和建议”,“根据履行职责的需要,向本级和下级人民政府有关部门了解情况”等。

由此可见,政府参事尤其是中国国务院参事的权重不可小觑,可以“监督”本级政府,提出“批评”,甚至对政府文件草案“提出修改意见和建议”,并有权“向本级和下级人民政府有关部门了解情况”。这也就意味着有对中国治理的“知情权”、“参政权”和“监督权”。

由于中国国务院参事数量比政协委员少得多,一般每个人都是特定领域的代表者,会被政府视为民意的代表和专业权威,他们的意见也就很容易影响政府政策的走向和细节。比起政协委员们定期提交提案,能否被党政机构采用尚是未知之数,行事低调的政府参事们则直接参与了政策制定和国家治理,更有实质的参政权力。据悉,2018年3月通过《国务院机构改革方案》提出“组建国家移民管理局”,一定程度上就得益于中国国务院参事的推动。

中国国务院参事室官网还透露,“近年来,国务院参事室积极开展同世界一些国家智库的业务交流与合作。截至目前,已同22个国家和地区的33家智库建立了不同形式的合作关系。”由此可见中国政府扩大对外开放的态度,以及吸取全球智力资源的意向。

另一方面,中国国务院参事的来源比较多样庞杂,并非纯粹的政务工作者。有的人没有中国体制内经历也成为了国务院参事,一些人仍然在社会和市场中拥有多重身份、很多兼职。另外,中国境外一些智库的背景比较复杂,有的智库因为利益集团的支持而有逐利的特性,还有的智库很难判断是否存在别国安全部门的影响,以及是否有意借道智库影响中国政策。因此,对于政策制定者而言,需要有所警惕,仔细分辨究竟是“献策”还是“游说”。

总之,中国国务院参事是一个位于中国治理体系边缘的群体,尽管在具体政策制定过程中如何发挥影响一直鲜为外界所知,但是毫无疑问在中国的国家治理中却扮演着重要的角色。

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