【新冠肺炎】为何中国地方官场形式主义一刀切屡禁不止

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最近,中共党媒《人民日报》海外版旗下微信公众号“侠客岛”刊出了一篇文章《没病还被强制吃“大锅药”,到底谁有病?》,批评疫情防控过程中一些基层官场的乱作为。文章列举了两个案例,一个是云南省临沧市竟然以做好复教复课准备之名,强制全市师生、家长服用“大锅药”,其中包括3—6岁的学生。在引发社会一片质疑后,临沧市当地教育部门又发出紧急通知,叫停“强制服药”,“深表歉意,深刻检讨”。另一个是湖北省黄冈市黄梅县黄梅镇向窑村干部误将二氧化氯环境消毒片(俗称“泡腾片”)当作防治新冠病毒的药物,要求村民当面吞服,“(村)组长还要拍照留痕迹记录”,造成22人出现身体不适住院治疗。

正如“侠客岛”文章所言,类似情况在基层并不鲜见,“有时候,甚至会被当成‘硬核’来推崇”,比如有不少地方一刀切,“逢鄂(湖北省简称)必拒”,有一家三口在家打麻将被打,有基层官吏在转运过程中把重症新冠肺炎(COVID-19)病人长时间丢在马路上……在近年来的环境保护督察过程中,不少地方出现一刀切关停企业的做法,一度冲击到地方就业和经济发展;2017年华北地区实行“煤改电”、“煤改气”过程中,粗暴禁止一切方式的燃煤,不少居民日常生活和冬日取暖受到严重影响。但凡熟悉中国大陆基层治理,时常看时政新闻或者有中国大陆较长时间生活经验的人,对于这种在一些地方治理过程中频繁上演的情景,想必不会陌生。

每次这种情况的发生,既会伤及当地人民的利益和幸福感,更会不断消解地方政府乃至整个国家公权力机关的公信力。纵使有一些地方政府能在舆情面前认识到错误,事后改正和道歉,但如果类似情况一而再、再而三地发生,将可能陷入塔西佗陷阱(Tacitus Trap),再多道歉都已经晚了,那些被一再伤及的人民早就疲倦了。

3月19日,中国内蒙古、浙江医疗队队员在武汉市肺科医院重症监护室忙碌。(新华社)

稍有理性的人都十分清楚一刀切、形式主义、官僚主义贻害不浅。中国政府决策层同样三令五申不能搞偏颇和极端做法,不能简单化和一刀切,可为何类似情况始终难以有效避免?为什么中国一些地方公权力部门就不能“吃一堑,长一智”?

应该说,一刀切、形式主义、官僚主义等是植根于人类社会所有组织尤其是政治组织的深层弊病,但凡有组织的地方,不论中西,也不论选举民主体制还是威权体制,大多概莫能外。而中国大陆的一些体制性问题,又在相当程度上强化这个弊病。

其一,在中国现行体制下,越往上自由裁量权越大,掌握的资源越多,越往下则自由裁量权越小,掌握的资源越少。这本来是现代社会科层制的常态,只因中国威权体制层层集权的特征和惯性,这种上下级之间的自由裁量权、资源两极分化情况显得格外突出。这就使得在处理具体问题时,处于自由裁量权、资源链条最末端的基层官员,在处理事务尤其是一些情况复杂的个案时,缺乏应有的自主权和灵活性,要么只能应付了事,以形式主义来交差,要么只能机械地执行上级的任务。

2月24日,在中国湖北省武汉市,戴着口罩的社区工作人员和志愿者在超市停止向个人销售商品后,对超市里的商品进行分类和包装。(Reuters)

其二,中国现行体制的政治逻辑是“对上不对下”,身处其中的各级部门和官员普遍习惯于唯上。尽管基层官员的升迁,在相当程度上与其政绩挂钩,他们守土有责,有义务让辖区人民生活更美好,但纵使如此,上级才是他们仕途发展的最主要裁决人,甚至他们是否有政绩、人民是否满意,在许多时候都由上级来判断。在这种情况下,各级官员难免会为了仕途发展,去迎合、讨好上级,甚至可能为了彰显政治忠诚,刻意层层加码上级下达的任务,而忽略自己辖区情况的独特性和复杂性。这就使得每当上级全力以赴某件重大事务时,比如防控疫情,处在第一线的基层官员固然非常辛苦忙碌,但为了完成上级任务乃至讨好上级,很有可能为了方便和效率,不惜一刀切,而不会针对辖区情况具体分析,进行精细化治理。在极端情况下,这种体制性的层层加码、“对上不对下”的逻辑,可能让本具有良善初衷的国家政策,因为执行过程中未能拿捏好“度”,造成适得其反的效果。

其三,所谓“上面千条线,下面一根针”,中国基层组织普遍存在空虚、超负荷运转的情况。对于中国这样一个有着14亿人口、广土众民的国家来说,长期以来,基层组织都存在人手不够、疲于奔命的问题。尽管在不少人看来,中国官僚队伍已经非常庞大,甚至显得有些臃肿、冗余,但由于基层事情多、工作累、待遇差、机会少、条件艰苦,多数人都不愿意待在基层,一心渴望在要害岗位、福利好的部门或机关单位工作。中国政府虽然一直在努力夯实基层,强化基层组织力量,但并未从根本上改变基层空虚的状况。这就使得基层官员在处理千头万绪的琐碎事务时容易捉襟见肘,甚至只能选择形式主义,敷衍了事或为了效率一刀切。

尤其是在政府具有全能主义色彩而公民社会又相对羸弱、民间力量得不到充分发挥的情况下,这种情况更为突出。例如,在今次新冠肺炎疫情重灾区的湖北省武汉市,当地主政官员多次要求排查住户情况,以及封闭小区,动用基层组织力量来保障民众基本生活物资供应,但执行起来非常困难,在较长时间内效果都不尽人意。究其原因,正是由于武汉当地民间力量受到抑制,而基层组织又普遍人手紧张,让那么少的人在大灾难面前去管理一个人口动辄上万的社区,实在有些不现实。这也是今次疫情期间,武汉基层形式主义、官僚主义极其突出的一个现实原因。

其四,基层公务员的素质参差不齐,不少人的教育程度和思考问题的能力确实偏低,作风难免简单粗暴。尽管中国政府一直在尝试通过激励机制,让更多优秀大学生去基层工作,但整体而言,基层公务员的学历、视野、认知、治理能力,都明显偏低。这使得他们在处理一些复杂问题时,可能考虑得不会那么周到、全面。尤其是遇到抗击疫情这样的大事,本就非常辛苦忙碌、长时间连轴转不得休息的他们,在自由裁量权、资源非常缺乏而上级又一票否决的情况下,难免出现行为失当。

上述四个因素正是中国基层官场容易形式主义或一刀切的根源。怎样去改善治理,尽最大可能减少体制性弊病,提升人民的幸福感,考验着中国政府和人民的智慧。

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