【新冠肺炎】武汉学者:疫后地方治理 集中统一领导存弊端

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2019年至2020年爆发的新冠肺炎(COVID-19)疫情对人类社会造成极大的冲击,也对人们关于国家、政府、权力、公共生活、国家治理、全球治理等一系列政治学问题的既有认识造成挑战。

武汉大学政治与公共管理学院教授储建国4月28日刊文《疫后改革的关键点:如何发挥两个积极性》,提出在抗疫斗争中发挥优势的“集中统一领导”不能简单搬用到疫后的治理当中,否则会抑制地方的工作积极性,因此需要扩大地方自主权。

储建国认为需要扩大地方自主权。(武汉大学官网)

《疫后改革的关键点:如何发挥两个积极性》原文:

在这次抗疫斗争中,我们看到了集中统一领导的优势,没有这种优势,就没有全国一盘棋的动员和组织,就无法赢得武汉、湖北的关键之战,就无法保证疫情防控与经济社会稳定发展的统筹兼顾。但是任何一种事情都具有两面性,优势本身也包含着劣势,而且不同情况下的优劣势表现也是不一样的。集中统一领导可以快速、高效地完成某一件急迫的事,但对于千头万绪的事,片面强调集中统一,解决起来反而既不快速,也不高效。更进一步说,如果平常过分强调集中统一,就会导致地方事事唯上,不敢担当,失去主动性和创造性,不能自主地把很多事情处理好。为了处理这些没处理好的事情,又更加依赖上面的集中统一,于是,上面不停地发指示、下面不停地忙落实,而且下面要让上面知道自己在忙。结果呢?上面下面都很累,但事情依然没有处理好。

因此,抗疫中的集中统一经验不能简单搬用到疫后的治理当中。现在官场上似乎形成了一种令人忧虑的舆论氛围,那就是各级官员不管能不能解决问题,强调集中统一总是正确的,即使知道一些弊病,也不愿意冒政治不正确的风险说出来。

回过头来检讨一下武汉、湖北疫情早期防控不力问题。地方领导有没有问题?当然有问题,中央换将也非常及时。然而,地方领导素质只是问题的一个方面,另一个方面就是地方领导在面对地方重大问题时为什么失去了自主判断、自主决策的能力?答案就是害怕,害怕弄错了上面追责,因此,总是消极地等待中央的指示。中央的指示不明确时,就不敢冒然地做决断。然而,中央也不是神仙,要做出正确的决策也要依赖于地方的信息,而地方则揣摩上面的意思而提供信息。这就是过分强调集中统一而产生的决策链条上的弊病。

再往前回顾,这些年来,中央敢于担当,也非常努力,做了很多以前想做但做不了的大事、难事,赢得了人民群众的广泛支持。所以,中央的威望是很高的,政治基础是雄厚的。中央的威望越高、越自信,我们就越要思考地方的底气不足、信心不够的问题。中央一直强调地方领导干部能担当、敢创新。很多干部并不是不想这么做,而是能不能这么做,这么做了会有什么不好的后果。于是,一些改革创新的想法和措施尽量向上汇报,希望得到中央的批准,尤其是中央深改委的批准。这就存在两个问题:一是中央深改委的精力也是有限的,究竟要讨论、审查地方上的哪些改革方案,不好划个界线,而界线越模糊,地方越不敢自主地改革;二是就同一类事情来说,存在不同的改革办法,如果中央深改组肯定了某一种办法,就会抑制地方探索其他方法的积极性。所以,在中央以非凡的勇气往前探索时,地方的勇气反而起不来,探索的步伐有点跟不上。这与中央期望的在全面深化改革的道路上地方万马奔腾的局面相距甚远。

抗疫结束,给我们反思这个问题提供了一个机会。疫情对经济发展带来很大的影响,要支持地方发展,中央财力有限,给不了那么多钱的情况下,就得给政策,给权力。十九大报告提出的扩大省及以下地方政府的自主权要加紧加快地落实。现在令人担忧的是,即使地方自主权扩大了,能不能带来预期的改革创新积极性也是个未知数。因此,在扩大地方自主权的同时,一些配套的措施要跟上。

首先是中央能否大胆地放手一些事情,很多事情放下去的确存在这样那样的问题,但收上来自己做也存在很大的问题,这就需要研究和权衡,但在疫后还是遵循能放尽放的原则。

其次是建立“汇报清单"制度,将必须汇报的事情列清楚,如果不汇报就要追责,清单外的是否汇报,由地方决定,但对不汇报的事情要自己负起责任。

第三是真正建立起让地方干部放心改革创新的容错机制,尽管这些年不停讲这种机制,但地方干部还是不放心,还是怕出错。

武汉疫情爆发,湖北原省委书记蒋超良(中)被指抗疫不力而被临阵换将。(新华社)

第四是纪检监察工作要突出重点,长效考虑,不宜眉毛胡子一把抓,也抓不了。通过对巡视工作的了解和研究,一方面发现所巡视地方的很多严重问题其实发现不了,因为只要没人实名地有根据地举报,巡视组也没有精力去主动寻找、发现问题,另一方面发现要立案处理某一个人时,很多不那么严重的问题都拎了出来,譬如说错了一两句话,在某些工作方面不积极,工作方式比较粗糙等等。这些是不是问题,当然是问题,如果问题属实,纪委监察系统处理起来别人也不好说什么。但一些大问题发现不了,一些小问题又严肃处理,这不能不说会影响干部们的积极性。纪委监察系统要总结经验,要多从实际效果和长效机制上考虑问题。

第五,下放给地方的权力要运用地方的力量给监督起来。自上而下的监督有了成效,自下而上的监督还是苦于找不到突破口。所谓群众监督比较有效的就是群众举报。然而这种举报的效果也是有疑问的,因为一般群众不了解情况,也提供不了可靠的线素,有效的举报常常来自身边,干部举报干部,群众举报群众。举报行为的普遍化又常常伴随着道德之网的瓦解和政治生态的恶化。如果有比较健全的自下而上的监督机制,群众可以光明正大而非偷偷摸摸地去监督。道德之网和政治生态就有可能重新形成。既然监察部门从属于人大系统,而人大系统又代表一种自下而上的力量,为什么不可以在这方面用心地想想办法呢?既能够鼓励地方领导大胆地做事情,又能够妨止他们乱做事情,只是靠自上而下的机制是不行的。上面人少,下面人多,上面人再聪明,下面也能“三个臭皮匠,胜过一个诸葛亮"。如果自下而上的力量能够有序有效地进入地方监督机制,其效果会很不一样。

疫情结束,留下了一个化危为机的窗口期,如果能够反思到位,方向准确,把中央和地方两个积极性都调动起来,那就能为从小康社会步入社会主义发达社会奠定一个良好的治理基础。

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