【新冠肺炎】中国学者:疫情暴露国家治理三大问题

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2019年至2020年爆发的新冠肺炎(COVID-19)疫情对人类社会造成极大的冲击,也对人们关于国家、政府、权力、公共生活、国家治理、全球治理等一系列政治学问题的既有认识造成挑战。

中国南开大学政府管理学院教授吴晓林4月28日刊文《新冠肺炎危机与国家治理的深层次问题》,指出疫情的传播和控制,不仅对中国公共卫生体制、应急管理体制提出挑战,而且暴露出国家治理的一些问题,包括国家治理的人性问题、央地关系的问题、国家与社会关系的问题。

除问责外,吴晓林还探究疫情给中国社会带来的更深层次的问题。(兰州大学官网)

《新冠肺炎危机与国家治理的深层次问题》原文:

新冠疫情既是一场全国性灾难,也是一场世界性灾难。全国、全世界为此付出了巨大的代价。

习近平总书记在深改委会议的讲话中指出,这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。

新冠疫情引发了一系列连锁反应,也引发了人们对一系列问题的思考,人们能否以此次疫情为契机,深入反思一些关键问题,做出一系列深层次改革,是推动“一次性危机治理”向“可持续治理”转化的基础环节。疫情防控所赋予人们的机会不该止于问责或者补救,更应该推动实质性进步。推进实质性进步就需要思考一些深层问题。

国家治理的人性问题

第一是“国家治理的人性问题”。对人性的思考是国家治理的一个很基础的要素。多年来,我们的国家治理似乎对这个问题视而不见、不愿多谈。其实,不管是治理主体还是普通公民,人性并非是单一的。特别是在政治生活领域,人性更加是多面的,甚至是异于日常状态的。例如,人们可以批评某些国家无视生命安全的防控政策,而对留学生回国报以指责;一些官员平常拉高了调门、铆足了劲的创造治理模式,危机来临后则想办法甩锅、回避责任;一些人批评别人“带病乱串”,对自身却不加约束,自己在骂的往往是将来在别的或相同事务上要做的;一些人批评别的国家疫情防控期间种族歧视,轮到自身同样带着有色眼镜看别人;有人一边喊着“武汉加油”,一边不让湖北人员、车辆通行;等等。凡此种种,都是人性的复杂反映。只认准人性的一面,国家治理政策就很容易失准。

人性与国家治理之间存在极大的张力,我们必须思考,在政治社会化的过程中,人性的起点是什么,在哪些方面有一些基本一致的价值判断?是否经历了现代化启蒙,还是固留了一些负面的因素?是否设置了人性的目标预期,是否有意无意的实施“剧场化”规训?制定和执行政策的人是否服务于人性,紧急时刻的“拖、等、靠”等等是否存在与人性相违的地方?因此,较为根本的任务是,将国家治理置于人性的尺度,将人性的因素纳入国家治理政策体系,还原人性、匹配人性、引导人性、制约人性,使国家治理体系更具针对性、精准性,而非同质化、理想化。

央地关系的问题

第二是“央地关系的问题”。我们传统的提法是“央地关系”,实际上,在五级行政体系成型之后,不单单只有“央地关系”(当然“央地关系”还是最重要的内容),还有嵌套于其中的各类上下级关系,正确的说法应该是“纵向府际关系”。新冠疫情发生后,有的地方在应急管理过程中畏手畏脚、不能迅速打开局面,不想也不敢担责,处处等待上级指示,有的则上手很快、主动担当,有先招、有预案、有自选动作。比如广东、浙江、湖南、天津等省市率先启动重大突发公共卫生事件I级响应,天津市最早提出以“战时状态”打赢防控仗;银川、太原、贵阳、哈尔滨、杭州、南京、郑州等地较早地开展“社区封闭管理”;再如,在各地观望等待之时,浙江、广东率先而动复工复产,甚至政府包车、补贴用工单位接回员工。为什么同样是在中央领导下,有的地方的积极性要高一些?有的则处处被动等待?

有人用“委托-代理”来形容“纵向府际关系”,上级是委托方、下级是代理方,按照这个逻辑,下级处处受制于上级、上级对下级问责。如此,下级一定会选择对自身最有利的行为,以规避上级问责。实际情况是,在公共卫生突发事件处置过程中,权力“向上收得很紧、向下放的有限”,疫情信息发布权、重大传染病预防控制对策的提议权、应急指挥权基本上被收至省级以及国务院层面,换言之,没有更高层级的统一指挥、授权,下级的信息发布、决策就算违法。这种上下级的责任划分,带有“层级越高权威越高”的想象。问题是,这么长的信息反应链条,如何能保证“信息反映要真、要快,决策回应要快、要准”?出了问题,到底要打谁的板子,打板子的依据何在?打了板子后,央地权威如何消长?

在新冠疫情防控期间,人们最为关心的是:第一,信息上报与发布过程,包括零号病人是谁,发现人传人的时间,以及疫情信息上报时间、上报的内容,信息发布的时间为何?第二,疫情发生后地方主官的行为。很明显,社会和舆论的焦点集中在了地方,也关联着中央如何问责。事实是,中央在事发一定时间内,撤换了地方主官。但是,问题究竟出在哪儿?问责地方以后,地方权威受损,在疫情防控和以后的治理过程中如何继续担责?按照“委托-代理”逻辑,地方也是整体的一部分,地方权威受损,中央权威就会得到加强还是削弱了?继而,可以继续追问“央地信任的差序格局”是否有利于地方执行中央决策?这可能要接受时间和实践的检验。

中央指导组进驻武汉负责指导湖北防疫抗疫工作。(新华社)

千百年来,中国始终在处理“央地关系”这个关键问题。现代化进程中更是要直面“一放就乱、一收就死”这个命题。集中力量办大事、地方服从中央、全国一盘棋都没有错,核心的关节仍然在于,要明确“各级各层”到底在哪些问题、哪些程序中负什么责任?非常态治理如此、常态治理也如此。搞不清这个问题,特殊时期就会打乱仗、地方就会无所适从、压力就导向中央;一般时期就会什么责任都向下转移,压力导向地方与基层,基层形式主义的问题得不到根本性解决,其关键原因在此。

疫情给我们的警示是,一定要按照党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》和党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的精神,科学设置中央和地方事权、理顺央地职责关系、合理设置和配置各层级机构及其职能,构建简约高效的基层管理体制。如果能解决这个问题,则是国家治理现代化和中华民族进步的一件大功。

国家与社会关系的问题

第三是“国家与社会关系的问题”。用国家和社会关系的角度来分析国家治理,往往会得出一种答案:中国的社会太弱、国家太强。有一定道理,但也不完全对。首先,任何一种转型都需要过程,不能一步到位,条件还没达到的情况下,就是一种揠苗助长。其次,在危机管理时期,国家强有国家强的优势。例如,本次疫情防控过程中,很少有国家可以做到中国这样严格有力,甚至不惜以经济停摆、封闭城市的方式来阻断疫情。以至于不少国人以“抄作业”是否合格来衡量他国的疫情防控。

实际上,大可不必。各国有各国的实情和传统,国家和社会关系的基础不一样。我们的居民能够接受国家提出的隔离要求,一些西方人连政府发出的“戴口罩”倡议都要反对,认为侵犯了他们自由的权利。更何况是要隔离,隔离等于要了他们的命,他们宁肯不要命,也要自由,因为他们背后站着的是根深蒂固的自由主义传统。他们对国家的干涉十分警惕,在危机时刻也几乎如此。举一个例子,发达国家特别是美国在两次世界大战和经济萧条期间,服务于特殊时期发起了几次社区社会组织运动,战争一结束,人们思考的是“如何将爱国精神转化为社区自助意识”,大家可以设想一下,如果是我们,可能更多想象的是如何讴歌伟大时代、如何保持爱国主义,他们不是,他们甚至把国家对社区的帮助称为“殖民主义”。反观我们,在先秦时期就确立了“井邻制度”、“什伍编组”,时至今日,这套“横向到边、纵向到底”的编组体制,已经渗透到人们的生活场域,在危急时刻还发挥了独特的优势。这一点,西方国家说什么也很难做到。

当然,我们也有我们的问题。例如,我们往往是以下战时命令的方式要求基层成为战斗堡垒,这是一个上级指挥下级、上级要求下级的过程。命令、任务一股脑传输下来,基层的干部有时“跑断了腿、累折了腰也做不到”。举个例子,社区防控被纳入“属地责任”范畴,本身是将社区当成了下级,社区干部在防控中除了量体温、排查、消毒、出入管理以外,还要提供生活服务,甚至还要联系医院收治,做一些力所不逮的工作。而且,在大多居民看来,这是社区该干的、政府该干的。实际上,现有暴露出来的种种问题都是既有治理结构的缺陷,而非新生的。

武汉社区人员向居家隔离的民众送生活物资,其中也暴露出不少问题。(新华社)

我们在处理国家与社会关系时,确实存在政府揽责、包办的情况,这与政府强烈的服务意识十分有关,也与服务手段、社会手段不足有关。时间一长,就会生成一个被动等待、大事小情找政府(在老百姓眼里,社区也是政府的一部分)的“巨婴社会”,政府就形成了“全责政府”,受苦受累的干部就成了“把所有责任都自己扛”的“服务员”,有的地方甚至提出了“骆驼式、保姆式干部”的口号,着实让人担忧。既然如此,居民的个体责任边界就会模糊,自主、自治的意识就会缺乏,以至于稍有不满,就会向政府抱怨。实际上,很多事情,并非政府能够解决的、也并非政府需要解决的。这一点,必须有一个清醒的认识。南开大学中国政府与政策联合研究中心团队在全国开展的一份7300多份的问卷调查表明,疫情防控期间,居民的志愿参与率仅仅为2.42%。防控责任一股脑地交给社区、干部和物业了,他们做不好、做不到位的就要受到批评,打屁股的多、擦屁股的少,“干部看、群众看”的现象突出。

不管如何,我们该静下心来好好思考,理想状态的国家社会关系应该为何?如何才能达到理想状态?达到理想状态的“转化机制”为何?马克思所预示的“自由人的联合体”、恩格斯关于“国家回归社会”的论断还缺乏什么条件?实事求是地说,我们应该充分重视社会组织的发育,充分重视居民个体责任、政府责任、市场责任与社会责任边界的厘定,只有在这个基础上才能达成共建共治共享。

总之,新冠疫情的传播和防控,不仅对我国公共卫生体制、应急管理体制提出了挑战,而且暴露出国家治理的一些问题。有问题不可怕,关键的是我们能够从危机中学会什么、改进什么?我们从危机中所得的种种体悟,会给国家治理现代化创造什么量级、什么能级的促动?我们会不会增强马克思所讲的“改造世界的能力”?这一切取决于我们的行动。时间会告诉我们答案。

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