【港版国安法】为什么说北京涉港立法并不违反“一国两制”

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正在召开的中国全国人大会议,其中一项议程就是审议“港版国安法”。图为5月22日,中国国家主席习近平在人大会议开幕式上。(AP)

为因应香港街头政治运动冲击国家安全的风险,今年的中国全国人大会议议程中,包括审议全新的“港版国安法”。草案主要针对四类行为,包括颠覆国家政权、分裂国家、恐怖活动,以及外部势力干预。

5月21日,中国人大公布会议议程,明确将审议被称为“港版国安法”的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》(简称《决定》)。5月22日,中国人大就前述草案作说明。该议案将在随后审议通过,正式开启“港版国安法”的配套立法。

“港版国安法”在由中国人大提案并通过后,将列入《基本法》附件三在香港实施,无须经过香港立法会。北京“强硬”的举动,引发香港社会诸多关注和疑虑,不乏有观点指,“港版国安法”正在把“一国两制”变成“一国一制”。

那么,“港版国安法”是否在“一国两制”的框架内?到底有没有违反“一国两制”呢?

“港版国安法”的法理逻辑

“一国两制”,即“一个国家,两种制度”,是中国政府为实现国家和平统一而提出的基本国策。按照邓小平的论述,“一国两制”是指在一个中国的前提下,国家的主体坚持社会主义制度,香港、澳门、台湾保持原有的资本主义制度长期不变。

中共十九届四中全会将“一国两制”作为国家治理必须长期坚持的十三条显著优势之一。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(简称《基本法》)在序言中明确:为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照“一个国家,两种制度”的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。

中国《宪法》特别设定第三十一条的规定:国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

无论是政治现实,还是法理角度,香港都是中国中央政府直辖的一个特别行政区。北京方面一直讲:全面准确理解、贯彻“一国两制”方针政策,关键是必须认识到“一国两制”是一个完整的概念。“一国”是实行“两制”的前提和基础,“两制”从属和派生于“一国”,并统一于“一国”之内。

根据中国《宪法》和香港《基本法》确立的“一国两制”制度体系,涉港事务可分为中央政府负责事务和香港特别行政区自治事务,由此衍生出中央政府管理事务配套法律和香港特区自治事务配套法律,即全国性法律(或全国性法律涉港条款)和香港特区自治法律两类。

国家安全自然不属于香港自治范围内的事务,北京出手制定“港版国安法”合乎《基本法》,也在“一国两制”的框架之内。这其实是北京的全面管治权范围,2019年中共十九届四中后,时任国务院港澳办主任张晓明撰文指出,宪法和《基本法》明文规定属于中央的权力,其中就包括决定在特别行政区实施全国性法律。

香港《基本法》第18条规定:全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后,可对列于本法附件三的法律作出增减,任何列入附件三的法律,限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。

因此,北京依据《基本法》第18条的有关规定,处理针对香港的国家安全事务,在合法性上完全没有问题。

“香港特区作为中国的一部分,中央对香港有全面管治权,当然也有权从国家层面推动健全香港特区的国家安全法律制度。”中国全国港澳研究会理事、香港城市大学法学院前副院长顾敏康21日接受媒体采访时表示。

目前,“附件三”包含《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》《关于中华人民共和国国庆日的决议》《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》《中华人民共和国政府关于领海的声明》《中华人民共和国国籍法》及《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。根据《基本法》第18条规定,列入基本法附件三的全国性法律才可以在香港实施。

另外,《基本法》是一份系统性的法律文件,不能孤立地、断章取义地理解基本法的各个条款。《基本法》的立法目的是理解所有条款的重要出发点。《基本法》序言第二段明确阐明了制定基本法的目的:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”,这一表述的文字顺序表明,制定基本法目的首先是“维护国家的统一和领土完整”。

立法目的是引入原则性规定,划定香港回归后“一国两制、高度自治”的底线,即维护中国主权完整和领土统一。很显然,如果“一国”的主权、国家安全和发展利益都受到威胁,中央对香港特区的管治失控,国家安全和社会稳定在香港受到严重威胁,那么“一国两制”将失去制度建构的意义。

香港修例风波中街头暴力不断升级,严重影响香港的安全和社会稳定,详见图集:

因此,从法理角度讲,“港版国安法”不仅不违反“一国两制”,还是对“一国两制”制度体系的补充和完善。

当然,这只是“港版国安法”落地的开始,本届人大会议通过上述“港版国安法”《决定》后,接下来将由全国人大常委会根据《决定》开展具体的立法工作。根据中国《立法法》规定的立法程序,“港版国安法”配套法律最快可能也需要半年时间才能完成。

“一国两制”,不意味着北京撒手不管

1984年9月,经过数轮激烈谈判,中英双方正式签订《中英联合声明》。声明指出,中国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权,“一国两制”原则下,香港本身的资本主义制度和生活方式维持“五十年不变”。时任中国国家领导人邓小平说:“让那里马照跑、舞照跳,保留资本主义生活方式。”1997年香港回归后,邓小平的承诺也确实得到了兑现。

香港《基本法》第二章——中央和香港特别行政区的关系,第十二条明确规定:香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。高度自治权并不等同于完全自治权,更不是为所欲为。

“一国两制”难道就意味着北京失去了对香港的管制权力了吗?北京就应该对香港不管不问了吗?这是很多上街的香港人的潜意识。

但答案显然不是。

在邓小平《保持香港的稳定和繁荣》的讲话中,有一段著名的论述:

切不要以为香港的事情全由香港人来管,中央一点都不管,就万事大吉了。这是不行的,这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务的,也不需要干预。但是,特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢?难道就不会出现吗?那个时候,北京过问不过问?难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情?能够设想香港就没有干扰,没有破坏力量吗?我看没有这种自我安慰的根据。如果中央把什么权力都放弃了,就可能会出现一些混乱,损害香港的利益。所以,保持中央的某些权力,对香港有利无害,大家可以冷静地想想,香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢?

邓小平还说:

过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛!总有一些事情没有中央出头你们是难以解决中央的政策是不损害香港的利益,也希望香港不会出现损害国家利益和香港利益的事情,要是有呢?所以请诸位考虑,基本法要照顾到这些方面。有些事情,比如一九九七年后香港有人骂中国共产党,骂中国,我们还是允许他骂,但是如果变成行动,要把香港变成一个在“民主”的幌子下反对大陆的基地,怎么办?那就非干预不行 干预首先是香港行政机构要干预,并不一定要大陆的驻军出只有发生动乱、大动乱,驻军才会出动。但是总得干预嘛!

香港《基本法》第十八条中规定得很清楚:“全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。”

香港《驻军法》第十四条规定:香港特别行政区政府根据香港特别行政区基本法的规定,在必要时可以向中央人民政府请求香港驻军协助维持社会治安和救助灾害。香港特别行政区政府的请求经中央人民政府批准后,香港驻军根据中央军事委员会的命令派出部队执行协助维持社会治安和救助灾害的任务。

也就是说,当香港发生港府不能控制的,危害国家统一安全的动乱时,北京还有权力宣布香港进入紧急状态,甚至在港府请求下,北京可以派出驻军维护香港稳定。这些都在《基本法》和《驻军法》中有明确规定。更何况,现在只是在“一国两制”框架内制定“港版国安法”。

从1984年算起,中英双方正式签订《中英联合声明》确定香港回归后施行“一国两制”至今已35年;而从1997年香港回归,正式施行“港人治港、高度自治”的“一国两制”也已经过去了23年。但自1997年回归之后,香港政治运动就从未停歇,一直到今天暴力泛滥的街头政治运动。香港仍未平息的修例风波,正在让繁荣、稳定的“东方之珠”,成为“撕裂之城”、“对抗之城”、“暴力之城”……

香港回归23年来,《基本法》23条立法毫无寸进,反对派瘫痪议会,看不到落实立法的可能,以及香港街头政治不断升级,严重威胁香港社会以及国家安全的大背景下,北京出于形势所迫,在《基本法》第23条外另辟途径,依法制定“港版国安法”,有其现实必要性。这并不违反“一国两制”,不会妨碍“港人治港、高度自治”,是为了修补困扰香港多年的国家安全漏洞,让香港摆脱世所罕见的“不设防”状态,从而确保“一国两制”得以良性运转。

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