【第二海军】终结九龙闹海 中国海警重压下的蜕变之旅[图]

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台湾自制的4,000吨级巡防舰首舰于当地时间6月2日在高雄下水,在总统蔡英文的见证下获名嘉义舰。这艘台湾海巡署最大吨位的舰船因有“平战转换”能力——平时用于海上执法,战时可转为军舰——而备受瞩目。实际上,嘉义舰是东亚乃至西太平洋主要海上强国正在迅速发展的仅次于正规海军的“海警”力量(又称第二海军)的一个缩影。而这其中,中国大陆海警力量的发展又最为惹眼,且在实际海洋权益较量中获益最大。

谈到中国海警力量的发展,就不得不提及整个西太平洋地区复杂的海洋形势变化。随着世界格局重心转向亚太地区,中国周边海域因地处重要国际海道而具备重大政治、经济和战略价值,战略博弈日益加剧。如近来南海局势已成为全球“岛屿主权争端最多、海域划界问题最尖锐、资源争夺最激烈、地缘政治形势最复杂的海区之一”。同期,中国也面临着来自海洋方向战略围堵和军事威胁,美日同盟针对中国的海上包围圈不断收紧,出海通道有被锁死的风险。此外,越南、菲律宾等国加强海上实力,持续巩固实控争议岛礁。这些都给中国大陆维护国家核心利益和海洋权益带来严峻挑战。

中国在南海拥有庞大的海警舰队,因此在诸多涉及岛礁和海洋权益争端时事件中扮演主角。(Reuters)

脱胎换骨终结九龙闹海

为此,近十年来,特别是自习近平2013年出任中国领导人以来,中国海上力量获得长足进步。就正规军而言,大陆海军在不到9年就已获得2艘中型航母,2艘(下水)075型两栖攻击舰、8艘(服役+下水)055型万吨级大型驱逐舰、25艘(服役+下水)052D型中型驱逐舰、超过100艘的054系列和056系列的先进护卫舰,加上其他新型舰船,整体规模已跃居全球第二。而就“第二海军”的海警而言,则经历脱胎换骨式的变化,表现在体制编制的革新和装备的持续建设。

在习近平主政的8年中,中国海警经历有两个重大节点。其一是,2013年3月,亦即在习近平首次当选中国国家主席的那次“全国两会”上,人大会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,内容包括将原国土资源部下辖的国家海洋局及其所属的海监总队、公安部所属的公安边防海警部队、农业部所属的渔政、海关总署所属的海上缉私警察整合为中国海警局。国家海洋局对外以“中国海警局”之名进行执法,受公安部业务指导。同时,除内设机构包括海警司令部、海警指挥中心、海警政治部、海警后勤装备部以及下设32个处外,中国海警局还下设北海、东海、南海三个分局,各分局再设海监支队、省直辖市海警总队,以及市及以下的大队、支队,主管机构达101个。这次调整最大的变化就是结束中国大陆海上执法力量“九龙闹海”的局面,有效整合执法机构,理顺海洋管理体制。

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不过,这次调整仍存有问题。除固有的管理机构臃肿、管理人员冗余外,最主要的是中国海警局(国家海洋局)依旧是中国大陆国务院的一个下属部门,在执法时仅仅只有行政执法权,而不具有应对复杂的海洋权益维护所需的“军事执法权”。为此,2018年3月,中共十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》,决定海警队伍转隶中国人民武装警察部队。同年6月,根据中国大陆人大会议相关决定,海警队伍整体划归武警领导指挥,调整组建中国人民武装警察部队海警总队,称中国海警局,统一履行海上维权执法职责。7月,海警队伍正式划归武警部队,2019年武警海警总队组建完成,下设北海、东海、南海三个海区指挥部,原省级海警总队调整为省级海警支队,下辖海警大队、海警工作站。除职能部门5个部——参谋部、政治工作部、执法部、保障部、纪律检查委员会外,海区指挥部以下的管理机构仅有23个。此次调整除再次理顺海洋管理体制,精简管理机构外,最大的变化就是从行政执法力量转变为中国大陆武装力量的一部分,接受中共军委领导下的武警部队的辖制,首次具有军事执法权。值得注意的是,就在调整完后,中国海警所属的船只命名均由之前的“XX船”统一变更为“XX舰”,突出军事化色彩。

自2013年结束“九龙闹海”以来,中国海警在硬件装备上有了质和量的提升。根据美国海军情报办公室2018年的信息,中国海警所装备的舰船吨位涵盖1,000吨及以下、1,500吨级、3,000吨级、4,000吨级、5,000吨级、12,000吨级。其中体系化发展且重要性较高有718/718B型、818型,及万吨级巡逻舰。718型是中国海警第一型量产的中型远洋巡逻舰,长102米、宽13.9米、满载排水量2,200吨,航速大于22节,安装有30毫米舰炮。718B型在增加排水量(2,500吨)外,武器升级为76毫米舰炮。818型则被指脱胎于大陆海军054A型导弹护卫舰,最大航速超30节,安装有对海/对空搜索雷达、76毫米舰炮,以及机库。万吨级海警船则是中国海警中的“海上巨兽”,排水量超过12,000吨,尽管安装有76毫米舰炮和机库,但该舰最明显的优势就是大,足以“震慑”周边国家和地区的任何一型海上执法船。除按照军用标准建造的718/718B型、818型,及万吨级巡逻舰外,中国海警还接收有大陆海军的导弹护卫舰(如053H2G“江卫”级)、导弹护卫艇、破冰船、远洋救助拖轮、测量船等。

强势出击稳住争议海域

在中国海警经历两次改革前,海洋执法机构条块分割、多头管理痼疾明显,海上执法力量分散、重复建设问题突出,执法效率和维权能力严重不足,导致海洋管理存在重叠和盲点。譬如曾出现渔业维权时,渔政执法能力达不到,而海监又受限执法范围,因此未能及时处理。而在2013年改革后,中国海警在着手解决前述问题的同时,也加大对周边海域,特别是东海海域、南海海域的执法频次和力度,且多次在维护国家主权和海洋权益行动中占据上风。

虽然中日围绕钓鱼岛及其附近岛屿的争夺早已开始,但及至2012年日本宣布国有化钓鱼岛后,中日之间的高强度较量变得尤为激烈,而主角就是中国海警和日本海上保安厅。两者于2013年在钓鱼岛海域爆发一场大混战,从日后韩国媒体爆出的画面看,彼时刷着“中国海监”(因海警正处于改革初始期)的执法船在个头上就明显不及日本海上保安厅的大型巡逻船,且混战的船只也较日本少。尽管当时胜负未明,但此后北京很少提及此事。而随着海洋管理体制的初步确立,大吨位新型舰船的投入,中国在其后的数年里常态化巡逻钓鱼岛海域可谓游刃有余,特别是类似万吨级海警舰的服役,让日媒直呼“海上巨兽”碾压海上保安厅的巡逻船。曾有一组数据显示,2012年中国拥有千吨级大型巡逻船40艘,2014年增至82艘,次年攀升至120艘,这令日本颇为震惊。基于此,钓鱼岛也由早期的日本单方面实控转化为主动权掌握在中国手中。

而在另一片热海——南海,在过去的8年时间里,有关中国海警在该海域行动一个非常明显的趋势是:借助一个个热点事件,中国海警逐渐将管辖范围从大陆近海推向传统“九段线”,实现对南海全面掌控,为岛屿主权申索和海洋资源开发利用奠定基础。2012年,中国利用海警船成功实控菲律宾占据的黄岩岛;2014年,中越围绕“海洋石油981”钻井平台事件爆发大规模对峙,中国海警成功顶住越南船只高达1,416次冲击,保障钻井平台在靠近越南的海域顺利完成任务,同时也把该海域纳入海警的日常巡逻范围;期间,中国海警还保障南沙岛礁人工造陆活动;2019年7月,中越在南海西南海域的万安滩爆发围绕“海洋地质八号”勘探船的对峙事件,中国出动万吨级海警舰保障调查船完成任务,并首次实现在万安滩的常态化巡逻;2020年初前后,中国和印尼在纳土纳群岛北部海域发生对峙,中国海警舰凭借数量和武器优势(76毫米舰炮)在面对印尼海空军舰和战机时,并未退缩,且成功将触角延伸至这片海域;2020年4月,中国海警舰船在南海最南端海域对马来西亚钻井平台进行持续监控......

守近海助力海军入大洋

按照2019年7月公布的《新时代的中国国防》规定,中国大陆海军的战略为“近海防御、远海防卫”,“加快推进近海防御型向远海防卫型转变”。基于此,隶属武警的中国海警在执行维权任务时,必然可以将海军从近海防御中解放出来,有效协助海军走向深海,同时在海军的支持下,可以大幅提升大陆近海防御软实力和硬实力,及时有效应对各种突发事件。正如前述所描述,中日钓鱼岛之争,中国与南海周边国家的纷争,作为主角的海警始终冲在第一线,同时,海军部分舰船——诸如054A型护卫舰、056/056A型护卫舰——也一直居于二线待命,以策应海警维权,进而令对手始终“不敢越雷池一步”。

美国海岸警卫队未来发展规划,中国海警可以参考之。(维基百科公有领域)

尽管中国海警在当下能够配合海军有效维护领土主权完整和海洋权益不受损,但未来如何发展也值得深思,因为面对越来越复杂的海洋局势,未雨绸缪总归不是坏事。根据大陆学者的说法,其一,纵观周边国家包括日本、韩国、越南等先后制定具有“海洋基本法”功能的相关立法,中国大陆也应急需全盘谋划、通盘考虑建立以国家利益为最高原则,以提高执法效率为出发点的对外维护海洋权益、对内统管海洋事务的《海洋基本法》,明确海警作为执法主体的地位。其二,进一步优化升级装备,尽快提高综合执勤执法能力和协同作战能力。可借鉴美国海岸警卫队做法,整合部门装备,统一配备武器,根据地域和任务优化舰船、飞机配置,完善配套基础设施,构建起先进的指挥、控制、通信、计算机、情报、监视和后勤保障系统。其三,针对大陆海军持续走向远洋,海警未来必须担负起国家本土的安全防御任务,打造类似美国的“国家舰队”计划,一旦战事发起,海警可负责“国家舰队”中的海事与海军防务系统之间的无缝连接,保障海军兵力投送和航路安全。

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