【港版国安法】人心回归是北京最大挑战 邓小平早年论述已有答案

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中国法学家、北京大学法学院副院长强世功教授,在其刊于《港澳研究》2020年第2期(季刊)的《 中央治港方针的历史原意与规范意涵——重温邓小平关于“一国两制”方针的重要论述》中称,中国中央政府治理香港面临的巨大挑战,依然是人心回归问题。多维新闻在2017年7月的《社论:北京要完成香港的二次回归》对此也有论述。香港问题裹挟在近代以来中国文明秩序的断裂和转型中,争取“人心回归”意味着一场争夺心灵领土的“文化战争”。具体而言,这种争夺首先就体现在对中央治港方针中的“港人治港”和高度自治这两个提法的理解和阐述上。

在这篇两万余字的长文中,强世功教授重温邓小平关于“一国两制”的重要论述,从法理角度论述了中央治港方针的历史原意与规范意涵。当我们重回历史文献,可以发现邓小平在处理与香港回归有关的一切事务时,始终以国家主权建构为最高着眼点,始终强调“一国”建构的重要性,而对“港人治港”“高度自治”等说法,始终保持政治上的高度谨慎,以防这些说法被曲解或误读。在邓小平看来,“一国两制”方针以“主权行使”和“繁荣稳定”为规范性内涵,“港人治港”是中央治港的特殊表现形式,并且治港的香港人必须是“爱国爱港的人”,而“高度自治”则是以确保国家干预香港的权力为前提的高度自治,而非中央对香港无底线的放任。这是为什么在邓小平的论述中,有大量关于中央“干预”香港的论述,中央在重大问题上必须“干预”香港,恰恰是为了保证“一国两制”在正轨上运行。作者认为,只有在中国传统的体用辩证思想中,才能理解“一国两制”的丰富内涵,但无论怎么解释,都不能离开“一国”为体、“两制”为用的大原则,从而使“一国两制”行稳致远,“不走样”,“不变形”。

1984年12月19日,邓小平会见英国首相玛格丽特·撒切尔夫人,阐述“一国两制”的构思。(视觉中国)

引言

2019年6月,香港特区政府修订《逃犯条例》引发争议,最后演变为一场“反政府”、“反中央”、“反内地”的大规模暴乱。这场暴乱引发人们对香港问题的广泛讨论,包括中央应当调整治港方针政策的讨论。就在这场风波期间,十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。其中,在推进港澳治理问题上,中央再次重申了“一国两制”、“港人治港”(“澳人治澳”)、高度自治的方针。香港回归以来,这三个词、十二个字的中央治港方针已不断为各种官方文件和论述所重复,可谓流传甚广,深入人心,甚至略有变动就会引发港澳人士的担忧。

然而,总结香港回归二十多年来中央治港的历史经验,就会看到中央治港面临的巨大挑战,亦即通常所说的人心回归问题。而人心回归涉及思想文化教育的意识形态领域,涉及葛兰西所强调的“文化领导权”问题,用目前流行的概念来说,就是“话语权”或“软实力”的问题。说到底,人作为一个“符号动物”,需要通过一整套话语体系来建构一个完整的意义世界,从而赋予生活秩序的正当性。而香港问题裹挟在近代以来中国文明秩序的断裂和转型中,争取“人心回归”问题实际上就变成一场争夺心灵领土的“文化战争”。具体而言,这种争夺首先就体现在对中央治港方针中的“港人治港”和高度自治这两个提法的理解、阐释和论述上。

首先,如何界定“港人治港”的“港人”这个概念?“香港人”究竟是作为一个社会文化的居民概念,就像“广东人”、“上海人”一样,仅仅指“居住在香港的中国人”,还是作为一个独立的政治主体概念与“中国人”对立起来?香港本是移民社会,但是港英时期就开始对“香港人”进行系统的社会文化建构,使其成为与“广东人”相对的居民概念。然而,在香港回归过程中,随着选举制度的推广和普选问题的争论引发了香港核心价值观和身份认同的争论。一些香港人将“香港人”建构为一个相对独立的政治主体概念。特别是随着近年来香港本土主义叙事的兴起,“香港人”的身份认同争论作为“想象共同体”建构的一部分,引发“香港城邦论”乃至“港独”的政治主张和“去中国化”的文化主张。因此,关于“香港人”身份的文化争论始终与关于香港管治权乃至主权的政治争论交织在一起。

其次,如何理解“港人治港”的“治”?在20世纪80年代出现关于“主权换治权”的争论之后,一些香港人将这个“治”与“治权”联系在一起,进而将“主权”与“治权”分割开来,从而形成“主权”在中央而“治权”属于香港的片面理解。因此,在后来的基本法起草中,一些香港人就按照这种理解主张基本法中关于中央的权力规定得越少越好,仅仅局限于防务和外交事务,其他事务就由香港特区行使,同时主张“港人治港”那就应该由香港人自行决定行政长官选举,中央不能“干预”等等。在香港回归之后,中央严格按照基本法的规定在香港行使主权,而不少香港人依照这种错误理解,主张中央按照基本法的规定进行“人大释法”、就香港政制发展问题作出决定以及按照程序参与行政长官选举过程是对香港的“干预”,“背离”了“港人治港”和高度自治。

最后,与“港人治港”联系在一起的“高度自治”更是一个复杂的概念。尽管高度自治的英文翻译是high autonomy,但“自治”在英文中依然有“自我管理”(self-government)的含义。在西方政治学和宪法理论的传统中,“自治”往往涉及到一个民族或一个地区的人民如何决定自己命运的根本性政治问题,而在国家宪制的建构中,“自治”要么与邦联制或联邦制联系在一起,要么与单一制国家中形成的“权力下放”(devolution)联系在一起。而这两种宪制安排都具有“去中心化”(decentralization)的倾向。更重要的是,在西方历史上,“自治”概念往往与“民族自决”之类的主权概念联系起来,很容易成为政治分裂运动的动员口号。前苏联在处理民族问题上援引西方的“自治”概念,形成了联邦体制的加盟共和国,而且建立很多“自治共和国”和自治州,但恰恰是这些“自治”概念最后作为导火线引发了这些“加盟共和国”以“自治”的名义追求独立而导致苏联解体。

从晚清中国引入“自治”概念时,这个概念就发展出“联省自治”的联邦主义思路。新中国成立之后的“民族区域自治”制度建构尽管受到苏联的影响,但这些源于西方的概念被纳入中国文明传统中,嵌套在中华民族、社会主义、民族平等、党的领导、人民当家作主、依法治国、单一制国家结构、基于地理的区域自治等相关理论话语和制度建构中。在“一国两制”问题上,邓小平之所以在台湾问题上引入“高度自治”这个提法,也是为了反对台湾有关方面建构的“完全自治”的“两个中国”图谋。而这个概念在引入香港时,更是将其置于“一国两制”的国家主权建构下,强调香港特区直辖于中央的地方行政区域属性,以至于连香港著名宪法学家佳日思也承认,香港特别行政区是一个奇怪的混合体:一方面是巨大的权力,另一方面是有限的制度自治;它在一些方面被看作是需要经常被指导和监督的地方机关。这个现象是独特的:对于那些要把“一国两制”归入目前所承认的关于自治或“去中心化”的范畴的努力来说,这种独特性的确提出很大的难题。尽管如此,这并不妨碍一些香港人将“港人治港”和高度自治这些提法放在西方自治的语境中,从而与国际人权、民族自决、全民公投等话语体系交织在一起,为香港的政治社会运动甚至“港独”的行动提供正当性支撑。

由此可见,在对“一国两制”的理解和阐释中,围绕“港人治港”和高度自治这两个概念已经形成了两种不同的话语体系,尤其是香港的反对派正是通过歪曲这两个概念,对香港问题进行了系统的阐释和建构,从而形成一套“高度自治论”的话语论述,以至于中央治港必须面对如何破解“高度自治难题”。为此,中央在重申这十二个字的治港方针同时,围绕“港人治港”和高度自治概念展开理论阐述和话语建构,以“全面准确”地理解中央治港方针,尤其是2014年中央发布了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,对中央治港方针和政策进行系统的理论建构,强调“中央对香港拥有全面管治权”,“港人治港是爱国者治港”、“高度自治是基本法授权下的自治”等等。正是在这种理论建构的基础上,中央进一步提出治港的战略目标就是保证“一国两制”实践“不走样”、“不变形”,确保“一国两制”能够“行稳致远”。“一国两制”实践既然要做到“不走样”、“不变形”,那首先就要理解“一国两制”方针的历史“原样”和“原形”究竟是什么。为此,我们必须回到历史中细致地考察“一国两制”的总设计师邓小平对“一国两制”的构想以及由此形成的中央治港方针。

一、“一国两制”方针的提出:历史考察

早在着手解决香港问题之前,中央最早针对台湾问题创造性地提出“一国两制”伟大构想,推动实现祖国和平统一。1979年元旦全国人大常委会发表《告台湾同胞书》,1981年9月30日叶剑英委员长发表关于大陆和台湾实现和平统一的九条方针政策,即“叶九条”之后,根据目前公开的资料,邓小平在1982年1月11日的谈话中第一次明确地将“叶九条”的内容概括为“一个国家,两种制度”,并明确将其看作解决国家统一的“大政方针”。根据这个“方针”,1983年初,中央提出解决香港问题的十二条方针政策,这些内容经过完善之后不仅载明在中英联合声明中,而且被进一步具体化、法律化为基本法在香港实施。在邓小平关于香港问题的论述中,他始终将中央对港的方针称之为“一个国家,两种制度”,并简称“一国两制”。

(一)“一国两制”方针:构想的理论化和概念化

虽然邓小平1982年1月11日在谈话中提出“一个国家,两种制度”的构想,但这个构想首先是针对台湾提出的,而将这种构想用到香港依然有一个过程。在1982年9月24日与英国首相撒切尔夫人的谈话中,邓小平并没有提出中央处理香港问题的具体方针政策,而是明确对英国首相撒切尔夫人表示:

我们要同香港各界人士广泛交换意见,制定我们在十五年中的方针政策以及十五年后的方针政策。这些方针政策应该不仅是香港人民可以接受的,而且在香港的其他投资者首先是英国也能够接受,因为对他们也有好处。我们希望中英两国政府就此进行友好的磋商,我们将非常高兴地听取英国政府对我们提出的建议。这些都需要时间。为什么还要等一、二年才正式宣布收回香港呢?就是希望在这段时间里同各方面进行磋商。

这段话释放出三层意思:其一,中央在与香港各界人士交换意见的基础上提出中央处理香港问题的方针政策。其二,这个政策不仅是中央在九七之前处理香港问题的方针政策,而且是九七香港回归之后中央治港的政策。其三,中英两国要围绕这个政策展开谈判磋商,从而达成共识,实现香港顺利回归。正是在这次会谈之后,邓小平要求中央有关部门形成一套系统的对港方针政策,而这样有关部门也就开始密集调研。1983年4月,中央原则批准关于解决香港问题的十二条基本方针政策。

需要注意的是,邓小平在这里将“方针”和“政策”这两个概念连起来使用,而且在中央公布的文件和联合声明中也是称之为“方针政策”。而在1984年6月邓小平关于“一个国家,两种制度”的谈话中,明确提出“中国政府为解决香港问题所采取的立场、方针、政策是坚定不移的。”在这里,他将“方针”与“政策”明确区分开来。在他的论述中,有时把“一国两制”称之为“方针”,有时称之为“政策”。这很大程度上是由于他是在谈话中随口表述的,并没有在学理上严格区分“方针”和“政策”。而这个问题直到在基本法起草过程中引发了争论,并最终通过基本法的有关规定将二者区分开来。

(二)基本法:“一国两制”方针的法律化

邓小平对“一国两制”问题论述最密集的阶段是1982年中英启动谈判到1984年签署联合声明这段时间。这段时间也是“一国两制”方针政策的形成阶段。如果说中央在政策性文件中笼统地提出中央对香港的“方针政策”或“基本方针政策”,那么在基本法这个具体的法律规范中,就需要在法律规范概念上区分哪些是“方针”、哪些是“政策”,从而将目标性、方向性的、规范等级上更高的“方针”放在序言中,而将具体“政策”转化为具体的法律条款放在基本法的正文中。

在基本法起草过程中,究竟要不要写“序言”也有争论。一种观点认为只有国家宪法才有序言,因此基本法不需要序言。然而,大多数人认为基本法作为中央在香港恢复行使主权的宪制性法律,应该有序言来载明香港问题的来龙去脉和中央解决香港问题的基本方针等。在1986年2月基本法咨询委员会讨论的报告中,大部分咨委认为序言应该写明联合声明的精神、原则和主要内容,包括“一国两制”、“五十年不变”、“高度自治”等。有咨委认为联合声明中规定的“香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策,保持香港原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”是“唯一的坚持”,即“排除与此形式与精神不符的一切”。基于这些讨论,1987年4月13日基本法草委会负责“中央与特别行政区的关系”专题小组的工作报告中提出了基本法草案序言的第一稿内容,其中关于中央对香港的方针就表述为:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,实行不同于内地的制度和政策,五十年不变。国家的上述决定,已由我国政府在中英联合声明中予以阐明。”而在后来的基本法起草和咨询工作中,关于中央治港方针的修改又提出很多意见。比如在1988年公布的咨委会咨询意见中,有人提出在“不在香港实行社会主义的制度和政策”之间,加上“授予香港特别行政区高度的自治权”,有人提出在“以保障国家对香港的基本方针政策的实施”之后,加上“建立自由、民主、平等的香港”等。在1989年11月公布的咨委会咨询意见中,有人主张在序言中加上“港人治港”和“高度自治”,并认为这都属于联合声明中阐明的原则,若不在序言中增加会打击港人脆弱的信心。

基本法起草中的这些咨询意见表明,当时的立法者们已经清楚地意识到除了“一国两制”之外,还有“港人治港”、“高度自治”、“五十年不变”等等重要原则,但这些内容是否要在序言中作为中央治港的“方针”与“一国两制”并列放在一起,从而具有同等的“方针”地位,发挥基本法“序言”应当具有的方向性、指导性效力呢?从基本法起草过程中不断公布修改完善的九稿草案中,我们可以清楚地看出,基本法起草者始终没有将“港人治港”、“高度自治”之类的内容提升到与“一国两制”同等重要的“方针”地位上。

二、认真对待中央治港“方针”:活的基本法

本文虽然追溯邓小平领导确立的中央对港方针,但本文的写作目的并不是要从历史学的角度考察事件,考辨真相和还原史实,而是要在法理学层面上阐明中央治港的“方针”与基本法实施之间的内在关联。这就意味着我们不能简单地将中央治港的“方针”、“政策”和“策略”等看作是老生常谈的政治话语或政策话语。相反,我们需要将这些“日用而不知”的概念上升到法理学的规范高度,将其看作是一套与我们所熟悉的法律法理学相联系的政策法理学,唯有如此,我们才能全面准确地把握中央治港方针的规范性意涵。

(一)规范与事实互动:中央治港方针乃是“活的基本法”

现代政治理论建立在西方启蒙时代的自由主义政治理论基础上,这种政治理论以一种启蒙科学主义的立场,将政治生活理解为一种理性主义的利益计算,从而不仅建构起形式主义的宪政法律秩序,而且形成一套理性化、官僚化的专家技术操作的治理手段。这种宪政法律秩序的规则性与官僚理性化的专业性结合在一起就构成西方现代普遍主义“法治”神话,从而形成“规范”与“事实”之间的二元划分,不仅排斥人的情感认同,而且否定历史文化传统,或者仅仅将二者作为“事实”纳入到普遍“规范”的治理之下。这种自由主义政治理论,将“政治”仅仅理解为将规范适用于事实的技术化“治理”问题,忽略了“政治”具有不同于科学、道德、艺术的独立性和自主性,而这种独立性和自主性就在于它始终以一种具体的、地方性的、历史性的方式辨识敌人与朋友所展现出来的鲜活生命力量。由此,“政治”不仅是理论理性思考的对象,而且变成规范化的技术操作,更重要的是成为实践理性的对象,从历史经验中把握的技艺,从而把人的人格个性、想象力和卓越伟大品格展现出来。这就意味着我们必须超越自由主义的治理技术,在更宏观的背景上来理解政治和法治,把法治置于更广大的政治秩序之下。

在当代中国的政治秩序和政治生活中,这种超越“法治”的更大的“政治”自主性就是通过“路线”、“方针”、“政策”和“策略”等一系列广义上的政策法理学展现出来的。这种政策恰恰关注于“事实”的具体性、历史性和地方性,从而提供了打通自由主义政治理论中“规范”与“事实”相互隔离的有效渠道。由此,无论立法,还是执法,在推动抽象化、普遍化的“规范”向具体化、历史情境化的“事实”的转化过程中,必须在具体历史情境中为立法者或者执法者提供如何理解法律、如何运用法律提供正当的目标和方向,“法治”由此才能称得上“良法善治”。这种为法律规范运行提供正当化目标和正确方向的就是广泛存在于政治实践但却被主流法学理论所无视的政策学科。它们构成了规范转变为事实的方向和动力,从而使得规范真正成为规范、法律成为法律。换句话说,正是这些路线、方针和政策才具有一种使“法律成为法律”的力量,从而为规范/法律赋予了生命和灵魂。我们可以称之为“法律之法”(law of laws)或孟德斯鸠意义上的“法律之精神”(spirit of laws),或法律社会学中所谓的“活法”(living law)。

因此,法治的重要性不仅仅在于“法”本身,而且在于围绕“法”产生的一套理解和阐释的理论叙述,而这种理论叙述实际上包含了情感和信仰,包含了价值和目标,包含了理解和指向,这种围绕在“法”周围的话语叙述才决定着“法”的运行方向和运行过程。立法过程中究竟是否采取法律移植,归根结底是围绕“法”话语叙事是指向一种法律现代化理论的历史进步信仰,还是对民族历史精神和“本土资源”的想象,可以说中国法理学中这两种话语叙事的斗争直接影响着中国法律移植运动的走向。同样,司法过程中法律规范如何通过司法判决变成客观事实,取决于法官如何思考问题、如何解释法律,法官的司法哲学、政治信仰、价值观念乃至个人情感直接会影响到案件的判决。在普通法传统中,“法治”因此变成了“法律人之治”(the rule of lawyers)。“法治”并非什么神秘的东西,而是一种现代国家的治理方式,可以称之为现代治理术。能否善用法治技术来治理社会,无疑考验执政者的执政理念、执政能力、执政技艺和执政水平。因此,同样的法律制度在不同的国家、不同的民族、不同的文化、不同的执政群体和法律人群体的运作下就会产生完全不同的治理效果。

中央在香港问题上,从一开始就面临着中国拥有香港主权的“规范”与英国人实际上在香港行使主权权力的“事实”之间的割裂。而要将中国对香港拥有主权的“规范”变成中国对香港恢复行使主权的“事实”,不仅需要中国收回香港的政治行动,而且需要有一套关于中国在香港回归后行使主权的话语叙述,而这套话语论述被邓小平形象地概括为“一国两制”这个“大政方针”。由此,我们可以直观地看到中央处理香港问题时在“一国两制”方针与基本法之间的互动关系。可以说,中央处理香港问题的所有理解、政治想象和话语叙述就凝聚在“一国两制”方针之中。在中央关于香港回归以来的治港经验总结中,形成了“一国两制”方针与基本法并举的叙述模式,一方面中央始终强调全面准确地贯彻“一国两制”方针,另一方面中央又始终强调要严格按照基本法办事。这足以表明中央治港方针在基本法贯彻落实中发挥着独特的作用。具体而言,无论是基本法作为法律规范的形成,还是将这个规范运用到香港变成中国恢复对香港行使主权的客观事实,其中最重要的中介环节就是“一国两制”方针。中央对香港的“方针”和“政策”不仅决定着基本法的规范形成,而且决定着基本法规范在实施中变成客观事实的历史进程。“一国两制”方针乃是基本法的“活的灵魂”,是“活的基本法”(living Basic Law),它赋予了基本法实施的目标、方向和意义。无论是中央,还是香港社会,往往需要通过对“一国两制”方针的理解来制定基本法、解释基本法、实施基本法乃至修改基本法。由此我们才能理解,为什么围绕基本法在香港实施的政治斗争同时也必然展现为围绕“一国两制”方针的理解、阐释、论述的话语权斗争乃至“文化战争”。在这个意义上,围绕“一国两制”方针展开的理论阐述,意味着我们必须认真对待“方针政策”这样的概念,理解“方针政策”背后的一套法理学说。

(二)体用互动:路线、方针和政策的法理学

如果说我们当前的主流法理学是围绕国家法律体系建立起来的,那么围绕党的路线、方针、政策和策略,就需要一套政策的法理学。如果说法律法理学建立在“律”的基础上,可以看作是一套广义上的律学,那么政策法理学则必须建立在“法”的基础上,属于名正言顺的法学。这个“法”就是孟德斯鸠给出的经典定义:“从最一般的意义上讲,法是由事物的性质产生出来的必然关系。”这种普遍的必然关系也就是中国古典传统中所说的“道”。近代以来,随着中国古典“天理”秩序向西方传播而来的“公理”秩序的转型,古典的天道秩序转化为历史发展客观规律所呈现出的法规范的必然要求。由此,人的政治行动遵循历史发展规律内在的价值导向或最高的法规范要求必然会形成正确的发展“道路”,所有国家政治生活,包括法律和制度建构都必须围绕这个道路展开。这个道路也就是我们所熟悉的“路线”这个概念。

由此,现代政治话语中的“道路”和“路线”这些概念实际上就像古典的“天道”和“法”这些概念一样,具有自然法的意义,它为国家制定的法律提供了价值指向、政治原则和理想目标。一般来说,这些政治哲学命题往往是通过宪法“序言”而渗透到国家法律体系中,为国家法律体系赋予政治灵魂。因此,从晚清以来直到今天,关于中国未来发展“道路”、“路线”的争论,以及由此形成的资本主义与社会主义的话语叙述,始终包含着关于正当与不正当的法规范理解。由于“道路”或“路线”只是一个总的政治方向,这就需要将政治方向贯穿到政治、经济、社会和文化建设的各种领域中,从而在各种领域中形成相应的“方针”,比如政治方针、经济方针、教育方针、文化方针等等。而这些总体性方针在特定时期、针对特定的情况和问题,就会形成一系列相对稳定的“政策”。如果说“方针”强调的是法律和政策制定及实施必须遵循的政治原则、价值导向和目标指南,而“政策”强调的是法律和方针在实施过程中的情景性、历史性、灵活性和针对性。而这些政策在具体的运用中又会形成一套有效的方式方法,这就是“策略”。因此,在中国的政治话语体系中,始终贯穿着“道路”或“路线”、“方针”、“政策”和“策略”的规范概念表述,这些规范依据其价值等级以及长远性和稳定性的不同形成等级效力严密的体系。如果和国家法律规范体系相比,它们都属于广义上的“政策”,构成一套完整的政策规范体系。如果说国家法律规范体系强调的是变化世界中寻求普遍不变的规则,从而给社会生活赋予稳定性、形成稳定的预期,那么,从最高的“路线”到最低的“策略”所建构的政策法理学恰恰强调如何针对变化的世界而不断变化,尤其是在中国古典传统的体用辩证关系中来把握路线、方针、政策与策略内在的变与不变。政策的法理学恰恰要解决法律法理学面临的永恒难题:变化世界对不变的法律构成的挑战,即用政策的灵活性和变化性来弥补法律稳定性的不足,从而以变化的姿态来回应变化的社会。西方法理学中建构“回应型的法”这个概念就是用政策法理学的思路来矫正传统的法律法理学的不足。

邓小平关于“一国两制”的规范性建构实际上就镶嵌在关于中国特色社会主义“道路”这个法规范的正当性论述中。如果中国走苏联模式的社会主义“道路”,或者中国走资本主义“道路”,那么台港澳地区的国家统一问题就不存在所谓的“一国两制”问题,而必然是“一国一制”的经典国家统一模式。邓小平之所以在涉及台港澳地区国家统一问题上提出“一国两制”方针,就在于他提出走一条不同于苏联社会主义道路的新道路:中国特色社会主义道路(“路线”)。这条道路的要旨就是在社会主义的总体架构中吸纳资本主义的有益要素来促进社会主义现代化建设,而这条道路在处理台港澳地区的国家统一问题上就变成了“一国两制”方针。换句话说,邓小平展开的理论创新的重大意义就在于将社会主义与资本主义“两制”在事实层面的共存上升到规范层面的共存,从而将资本主义的有益因素纳入到社会主义的“道路”中,赋予其法规范意义上的正当性,由此“一国两制”才能变成具有法规范意义的“方针”来指导中央处理台港澳问题的实践和行动。这个“方针”在处理台湾问题上就变成了“有关和平统一台湾的九条方针政策”(“叶九条”),而在处理香港问题上就变成了中央对港的十二条“方针政策。”这就意味着邓小平对港澳台的总方针就是“一个国家,两种制度”,而在台湾和港澳又会根据情况的不同而实行相应的具体政策。因此,要理解“一国两制”方针就必须在法规范的意义上来理解其规范性内涵。

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三、“一国两制”方针的规范意涵:主权行使与繁荣稳定

“一国两制”这个词是对“一个国家,两种制度”这种国家宪制构想的概括或缩写。但是,我们必须认识到,“一国两制”首先是一种形象的描述,而不是严格规范意义的法理学概念,因此邓小平往往称之为“构想”。作为政治修辞的大师,邓小平非常善于运用形象描述来表达复杂的思想观念。就像用“摸着石头过河”形象地表达实践论或实验主义的哲学观念,用“不管白猫黑猫,抓住老鼠就是好猫”形象地表达实用主义的哲学观念,“一个国家,两种制度”也形象地表达了在处理台港澳地区国家统一问题上的未来图景,即既要实现“一个国家”的统一,又要保持“两制”大体稳定不变,从而形象地展现出一种独特的国家宪制建构,这种国家宪制建构甚至包含了从中国共产党和平解决西藏问题一直到中国古典时代的帝国宪制的建构经验。然而,这种“构想”层面的“一国两制”并不是法规范性概念,要将这个概念上升为“方针”而具有规范意义,就需要从这个概念中提取出规范性内容。

(一)“一个国家”的规范意涵:恢复主权行使

就“一国”而言,中国政府对港澳地区的主权行使主要存在于国际法和国家宪法的规范层面上,还无法落实到具体的部门法的规范层面上。虽然联合国宪章确立了国家主权独立和领土完整原则,联合国确认中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府,而且在联合国非殖民化特别委员会通过的关于反殖民主义宣言中,将香港、澳门排除在殖民地名单之外,从而在国际法层面上赋予了中国对港澳地区的主权合法性。但是,中国无法通过具体部门法中的法律规范在香港行使主权。因此,就“一国两制”之“一国”建构而言,最重要的就是如何将国际法规范和国家宪法规范层面上确立的“一国”转化为可以通过普通法律规范来保证中国在香港的主权行使。

因此,1982年英国首相撒切尔夫人带着“主权换治权”的方案来北京,邓小平明确告诉她:关于主权问题,中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲,主权问题不是一个可以讨论的问题。……中国要收回的不仅是新界,而且包括香港岛、九龙。……如果不收回,就意味着中国政府是晚清政府,中国领导人是李鸿章!……人民就没有理由信任我们,任何中国政府都应该下野,自动退出政治舞台,没有别的选择。

为了确保中国对香港的主权行使,邓小平尤其关注驻军问题。当香港媒体一度传出中央有领导表示将来不在香港驻军时,邓小平对香港媒体公开表态:“关于‘将来不在香港驻军’的讲话,不是中央的意见。既然香港是中国的领土,为什么不能驻军!……没有驻军这个权力,还叫什么中国领土!……我国政府在恢复对香港行使主权之后,有权在香港驻军,这是维护中华人民共和国领土的象征,是国家主权的象征,也是香港稳定和繁荣的保证。”当然,中国在香港的主权行使就包括对香港的治理,我们在后面的讨论中将会看到,邓小平不仅明确提出中央要对香港内部的事情进行“干预”,而且在香港回归过渡期就提出要选拔、推动香港的中国人参与到港英政府的治理中。他始终将“港人治港”看作是中央治港的特殊形式,其实质依然是中央在香港行使主权。

(二)“两种制度”的规范意涵:繁荣稳定和经济发展

如果说“一国”的规范意义就是突出中国恢复行使主权,那么“两制”在当时首先只是表明国家主体的社会主义和台港澳资本主义两种制度客观对立存在的“事实”。因此,“两制”作为事实并不能自动生成正当性“规范”,因为“规范”有其内在的哲学基础或普遍正当性之道统基础。由于国家主体坚持走社会主义“道路”(“根本路线”),这个“道路”奠定了一切政治行动的正当性规范基础。而在这个“道路”提供的规范体系中,资本主义制度恰恰非但不具有规范意义的正当性,反而需要通过革命手段来废除资本主义制度以维护社会主义“道路”的规范性要求。这就意味着要将“一国两制”这个概念中的“两制”从国家主体的社会主义与台港澳资本主义的并列的“事实”上升为“方针”的规范性指引,“两制”的方针必须从社会主义“道路”(“根本路线”)中引申出来并获得规范正当性,从而成为政治行动的方向和指南。

在将“一国两制”从政治“构想”和“立场”转变为政治“规范”从而成为指导政治行动的“方针”时,邓小平遇到的难题恰恰是如何在规范层面上处理社会主义和资本主义水火不容的难题。如果说将“一国”从国际法和宪法层面的规范变成具体的法律规范乃至于法律事实需要主权者的政治行动能力,那么将“事实”上升为“规范”则需要政治意识形态的理论创造能力。邓小平恢复和发展了实事求是的思想路线,从马克思主义中国化的社会主义理论传统中概括出“实事求是”这样基础性的规范命题,即要求一切在实践中获得检验的“规范”才能真正上升到“规范”的地位。正是基于实事求是的原则,邓小平推动马克思主义的第二次中国化,即将马克思主义理论与中国的现实相结合形成了中国特色社会主义理论。这个理论的核心就是在马克思主义理论中以生产力发展这个事实作为衡量一切规范的基础性规范,从而形成“贫穷不是社会主义”、“社会主义就在于解放和发展生产力”等一系列理论命题。这不仅为其在社会主义基础上吸收资本主义制度中解放和发展生产力的有益要素奠定基础,而且为从台港澳资本主义制度的“事实”中抽象出“两制”并存的规范性理论命题提供了基础。

在这个规范理论基础上,邓小平从台港澳资本主义制度的“事实”中抽象出两个规范性命题:其一就是保持台港澳资本主义制度不变首先有利于这些地区本身的“繁荣稳定”,其二就是台港澳地区资本主义制度的繁荣稳定有利于推动内地改革开放和社会主义现代化,尤其是充分利用台港澳地区的资金、技术、管理以及面向全球市场的通道,推动内地的改革开放和经济发展。因此,与针对台港澳的“一国两制”方针相配套,就是中央面对港澳台地区建立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区,直接吸引港澳台的投资进入这些经济特区。由此,“两制”从“事实”上升为一个新的规范,一个推动大中华地区经济繁荣稳定的规范。

因此,我们看到,邓小平通过阐述理论建构,将“一国两制”这样一个客观“事实”和政治“构想”上升为一套政治规范,从而使其具有指导政治行动的“方针”意义。其核心理论建构就是围绕“国家统一”、“主权行使”、保持香港“繁荣稳定”、促进改革开放和经济发展这样的规范性命题。如果没有“主权行使”、“繁荣稳定”和“经济发展”这些规范性命题的政治指引,就没有“一国两制”的建构行动,也就没有基本法的制定和特区政府的建立,也没有社会主义与资本主义在“一国”之下“两制”并存的正当性。由此,邓小平将“一国两制”作为解决台港澳问题的大政方针时,恰恰是基于他对“主权行使”、“繁荣稳定”和“经济发展”这三个核心规范命题的思考。如果我们一定要给“一国两制”方针的规范性内涵进行具体的阐释,那么“一国”就在于强调主权行使,而“两制”就在于强调繁荣稳定和经济发展。这些规范命题才是邓小平所理解和建构的“一国两制”方针,它们不仅指导着基本法规范的制定,而且指导着基本法规范在香港回归之后的具体实践。

让我们再回到基本法序言的起草。1986年8月20日,基本法草委会在初步报告中确定基本法序言的结构包括三部分:第一节“香港的区域范围,历史背景,中英联合声明的签订,香港问题的解决”;第二节“在‘一个国家,两种制度’方针指导下设立香港特别行政区”;第三节“根据宪法第三十一条制定香港特别行政区基本法以维护国家主权和香港的繁荣与稳定”。从这三节划分的逻辑结构看,其中第二节明确中央治港的方针是“一国两制”,而第三节实际上就是规定这个“方针”在通过基本法进行法律化和规范化的过程中,所遵循的规范性要求,即必须遵循“维护国家主权和香港的繁荣与稳定”的原则。可见,“主权行使”和“繁荣稳定”乃是“一国两制”方针的规范性内涵。这里虽然用“繁荣稳定”而没有提“经济发展”,就在于“经济发展”主要针对内地,而“繁荣稳定”主要针对香港。如果我们把“繁荣稳定”不仅仅理解为台港澳地区的繁荣稳定,而且理解为内地的繁荣稳定,那么我们就可以将邓小平所确立的中央治港方针归纳为“一国两制”、“主权行使”和“繁荣稳定”这十二个字。

四、消除“港人治港”歧义:坚定中央治港立场

“一个国家,两种制度”是中央解决香港问题的总方针,那么在“一国两制”下,中央究竟如何治理香港?为了稳定香港人心,邓小平反复提到“保持不变”的想法。然而,究竟哪些变,哪些不变?当时香港人最关心的就是随着米字旗换成五星红旗,中央要不要在香港派驻军队?中央要不要派一个行政首长来行使港督原来的职权?要不要派出大批干部来治理香港?关于这个问题香港社会各界议论纷纷,出现各种各样的猜测。对于这些具体的政策,邓小平在与英国首相撒切尔夫人的谈话中,已经表示中央要与香港各界人士广泛交换意见,制定中央将来治理香港的方针政策。而这项具体工作就由当时负责港澳问题的廖承志承担。

1982年11月20日和1983年1月12日,廖承志两次会见香港访问团,重点在于传达邓小平对香港提出的“一国两制”方针。因为当时邓小平与英国首相撒切尔夫人会谈的内容并没有对香港公开,香港社会才会出现各种各样的猜测,一时人心惶惶。在这种背景下,廖承志对香港人首次公开提出“港人治港”这个形象的提法,对安定香港人心起到了积极正面的作用。然而,“港人治港”这个提法具有很大的模糊性和争议性。正是面对“港人治港”这个提法产生的分歧和误读,邓小平后来不得不多次加以澄清。在邓小平的论述中,他并没有笼统地肯定“港人治港”,更没有将“港人治港”上升到中央治港方针。相反,邓小平每次提到“港人治港”的时候,都是针对这个提法所造成的种种误解,从中央在香港行使主权的角度来澄清如何准确把握“港人治港”的含义,突出强调“港人治港是爱国者治港”,强调“港人治港”乃是中央治港的特殊形式。

(一)“港人治港”的政治主体性:“香港的中国人治港”

“港人治港”非常容易把香港人与中国人对立起来。然而,无论廖承志还是邓小平,在他们经历了近代以来香港割让和西方列强在中国实行半殖民统治的一代人而言,“香港人”这个概念就像“广东人”一样,都属于中国人。然而,人的身份认同和政治归属往往是通过文化教育建构起来的“想象共同体”,港英时期的殖民统治不断推动香港人的新文化身份建构。港英政府一方面抑制对中国历史文化传统的教育、严禁近代以来反抗帝国主义和殖民主义的中国革命历史教育以及1949年之后社会主义中国的历史和现实政治教育,另一方面通过英文教育系统地灌输西方文化和价值观念,通过英女王以及大英帝国的一系列身份和文化象征的教育,在香港和英国塑造出文化价值上认同英国文化传统的“香港人”,而这样的“香港人”虽然仍是中国人的肤色和人种,但在文化价值和政治认同上已经与“中国人”对立起来。这些人在香港回归的历史进程中被贬称为“港英余孽”。当年,也正是这帮英国人培养出来的精英群体推动英国政府提出“主权换治权”的思路,希望中国在香港恢复行使主权仅仅局限在国旗之类的符号象征上,把香港的治权依然交给英国人行使。

正是由于这样的背景,1982年9月邓小平在与英国首相撒切尔夫人的会谈中,直接否定英国人提出的“以主权换治权”的思路,强调香港主权从来属于中国,香港回归之后由中国人来治理香港:“香港继续保持繁荣,根本上取决于中国收回香港后,在中国的管辖之下,实行适合于香港的政策。” 同样,廖承志在与香港人士的谈话中,就特别突出强调香港主权属于中国,“主权、治权分开,讲不通”。他甚至直接点出:“有朋友提出,将来成为由香港人管理的一个特别行政区,这我看很难。”九七之后不可能是英国人治港,而必须是中国人治港,“英国有才能的人士也可以得到相当的任用”,但主要是“当顾问、秘书”之类的。为了说明中国人能够治理好香港,他特别举出解放初期共产党治理上海的例子。“香港问题照我看很乐观,一定搞得好。解放初有人讲,看吧,‘老八’解放了上海,至多半年就手忙脚乱。后来,我们把上海管得很好。香港与上海不同,香港维持现有制度,习惯、金融流通,像现在这样,不会改变,会改变的是少个总督大人。有人同我谈,英国人希望延期。关于延期问题,可以奉告各位先生,这不是巴士、电车,不能随便延期。”

在中英两国就香港问题展开谈判的过程中,英国政府培养出来的华人精英们当时被港督委任在港英政府通过“行政吸纳政治”而建立的行政局和立法局等咨询机构中。然而,这些“两局议员”却将自己想象为香港人的代表,希望作为独立的政治主体参与到中英两国的谈判中,这就形成所谓的“三脚凳”这个形象的说法。正因为如此,1984年6月23日,邓小平在接见钟士元等港英政府“两局议员”的谈话中,重点针对香港华人在长期殖民统治下形成的“文化软骨症”开展政治教育。

在这次谈话中,邓小平特别强调香港人要有作为中国人的民族自豪感和自信心,香港人首先是中国人:要相信香港的中国人能治理好香港。不相信中国人有能力管好香港,这是老殖民主义遗留下来的思想状态。……凡是中华儿女,不管穿什么服装,不管是什么立场,起码都有中华民族的自豪感。香港人也是有这种民族自豪感的。香港人是能治理好香港的,要有这个自信心。香港过去的繁荣,主要是以中国人为主体的香港人干出来的。

从这里我们可以看出邓小平对所谓“香港奇迹”的理解,即香港取得的繁荣成就是靠以中国人为主体的香港人干出来的。因此,香港回归之后,中央继续保持英国人留下来的资本主义制度,然后让香港的中国人来治理香港,那么香港就可以继续保持其繁荣稳定。之所以让香港的中国人来治理香港,而不是让中央派人来治理香港,就在于中央或者内地的中国人不熟悉香港的资本主义制度,无法有效运作香港资本主义制度。在邓小平的政治逻辑中,重要的不是“港人治港”还是“京人治港”,谁来治理都是手段问题,真正的目的是要保持香港资本主义制度不变,从而保持香港的繁荣稳定。因此,邓小平从来不强调“港人治港”,反而强调在制度上“保持不变”,强调“中国人治港”,其目的就是为了防止将“港人”与“中国人”对立起来。

(二)“港人治港”的目标:香港人与中央和内地“同心协力搞好香港”

如果说香港回归之后不再由英国人治理,而是由中国人治港,而中国人治港的基本方针就是“一国两制”,保持香港资本主义制度基本不变、甚至中央不派干部,由香港当地的人治理香港,从而保持香港的长期繁荣稳定。为此,廖承志特别指出:“香港的现状不变。具体讲,深圳河以北是社会主义,深圳河以南即现在的香港地区实行资本主义。我看可以长期继续保留资本主义,财产、生活方式、自由港、贸易中心都维持,我们十分愿意香港的繁荣能保持。所以邓主任请投资者放心,方针就是这样。”从这段介绍中,可以看出廖承志所传达的中央治港方针就是“一国两制”、保持不变,保持繁荣。而为了维持香港资本主义制度不变,中央甚至不派行政首长。廖承志明确指出:“香港人自己当,大陆不派人。”“港人治港,很难由我廖某提个名单压下去,这不是办法。怎么办?听听各位的意见。”这里说的“港人治港”实际上就说的是后来基本法起草中争论的行政长官如何产生的问题,最终是香港社会各界与中央互动达成共识而产生。为此,廖承志强调指出,“港人治港”的目的是强调香港人与中央和内地“同心协力搞好香港”或“共同一致搞好香港”,也就是保持香港的稳定繁荣。“繁荣不是短期,而是收回之后,长期繁荣。繁荣对香港居民,对内地都有好处。只要对香港繁荣有益的事,我们一定会去做。我们一定会积极支持收回之后繁荣香港的各项工作,所以大家可以放心。”可见,无论是突出“保持不变”,还是突出“港人治港”,都是为了实现“繁荣稳定”这个目的,这才是“一国两制”方针的精髓。

(三)“港人治港”的途径:中央培养选拔政治人才治港

“港人治港”与中央治港并不是对立的,相反“港人治港”乃是中央治港的特殊形式。中央不仅参与到对治港的港人的培养中,而且参与到对治港的港人的选拔、任命和监督过程中。中央强调主权和治权不可分割,就意味着中央拥有香港的主权和治权。中央如何行使管治权,除了基本法规定直接行使的权力,就是授权香港人在特区行使权力。然而,这些参与香港治理的香港人究竟是如何产生的,这一点基本法中都有明确的规定,比如香港的行政长官和主要官员都由中央任命,那就意味着这些参与治理的香港人都应当由中央来培养、选拔或参与选举、最后任命乃至监督罢免。所以,“港人治港”绝不是中央撒手不管,更不能与中央治港对立起来,反而成为中央治港的一种特殊形式。

早在香港回归之前,邓小平就推动中央参与到治理香港的过程中。一方面中央通过外交渠道就香港的重大问题对英国和港英政府的行为进行干预和约束,这在邓小平会见英国首相撒切尔夫人的谈话中表现得非常明显,其中就包括如果英国政府不与中国政府合作,那么中国政府可以提前宣布收回香港。因此,在香港回归过渡期,中央就香港的财政储备金问题、银行发钞、土地问题、新机场建设、公务员薪金、政府机构改革等重大问题与英国政府展开艰苦的谈判,这实际上都是在参与到香港的治理中。另一方面,中央直接推动香港的爱国爱港力量参与到香港政治中。1984年4月18日邓小平在与外交部长吴学谦、港澳办主任鲁平的谈话中,就特别强调在香港的金融领域和政府人事布局中加快推动香港人参与。在1984年10月3日会见港澳同胞国庆观礼团的谈话中,邓小平进一步指出:“我还讲过十三年的过渡时期参与的问题,参与也是一种干预,当然这个参与不是北京方面参与,而是香港人参与,中央政府支持香港人参与。不能设想,到了一九九七年六月三十日,一夜之间换一套人马。如果那样,新班子换上来,什么都不熟悉,不就会造成动乱吗?”香港人参与香港治理需要获得中央政府的政治支持。因此,邓小平所理解的“港人治港”就是中央培养、推荐的且获得中央信任的香港人来治港。他特别强调中央要参与到治港人才的培养中,“在过渡时期后半段的六七年内,要由各行各业推荐一批年轻能干的人参与香港政府的管理,甚至包括金融方面。不参与不行,不参与不熟悉情况。在参与过程中,就有机会发现、选择人才,以便于管理一九九七年以后的香港。”1984年12月20日在会见包玉刚的谈话中,邓小平再次强调“要找些人出来,要创造条件让他们出来。不仅是人,还有金融方面的事”。 无论是“推荐一批能干的人”,还是“发现、选择人才”,或者是“找些人”,其主语毫无疑问是中央和中央在政治上信任的香港爱国爱港人士。可见,在“港人治港”问题上,中央对于究竟选择哪些人来治港拥有判断权乃至决定权。邓小平甚至明确表示中央在香港选人用人的政治原则:“选择这种人,左翼的当然要有,尽量少些,也要有点右的人,最好多选些中间的人。这样,各方面人的心情会舒畅一些。处理这些问题,中央政府从大处着眼,不会拘泥于小节。”

可见,“港人治港”只是一个着眼于表面的形象说法,实际上中央早在回归之前就参与到治港人才的发现、培养和选拔使用中,因此准确地说应当是中央信任和支持的香港人来治港。这首先就是中央在香港开展统战工作的重要职能,中央开展统战就是强调要广交朋友,扩大爱国爱港统一战线的阵营,从而扩大选人用人的范围。而基本法规定中央拥有对行政长官和特区主要官员的任命权,而这种任命权就赋予了中央在香港发现人才、培养人才、使用人才的权力,从而赋予中央拥有权力决定哪些港人可以担任特区主要官员,哪些港人不能担任行政长官等,基本法的这些规定无疑为理解“港人治港”提供了法律依据,即“港人治港”只是中央治港的一种特殊形式。

(四)“港人治港”的政治实质:“爱国者治港”

如果说治权与主权不可分离,那么治权必然是主权的延伸。假如“港人治港”意味着“港人”拥有治权,那必然在某种程度上行使主权,因为香港特别行政区在高度自治下拥有比联邦制下地方联邦单位更大的独立自主权,行使着诸如立法、司法、货币发行、单独关税、教育等诸多主权性权力。这必然意味着“治港”的“港人”不能是普通的港人,而必须具有政治性要求,与主权者保持政治上的一致性。主权者区分敌我的政治判断也必然影响到“治港者”的政治判断。因此,“港人治港”的“港人”不是地缘文化概念,也不是法律概念,而是一个政治主体的概念,即必须符合主权者政治判断的“港人”才能成为香港的管治人才。

为此,邓小平特别对“治港者”的政治判断提供了一个主权者的衡量尺度:港人治港有个界线和标准,就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者。……我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度,只要求他们爱祖国,爱香港。

在这句话中,邓小平与其说主张“港人治港”,不如说要给“港人治港”加上一个特定的政治界限,也就是主权者的政治意识所规定的政治界线。同样,我们注意到邓小平在强调中央对参与香港治理的人才选拔中,也特别强调“参与者的条件只有一个,就是爱国者,也就是爱祖国、爱香港的人”。在这里,无论“爱国”还是“爱国者”都属于政治的概念,即这些概念是在特定历史条件下区分敌我友而形成的拥有巨大弹性的概念。

由于治权从属于主权,主权决定治权,也就意味着中央拥有政治判断权来确立“爱国爱港”的政治标准,从而确立“谁是爱国者”,并由此承担这种政治判断所带来的政治后果。因此,在不同的政治情境下,“爱国者”的标准和尺度也就有所不同。但是,无论如何,既然“一国两制”保留香港的资本主义制度并将其上升到规范性的“方针”层面,那就必然意味着“治港”的“港人”所拥有的“爱国者标准”绝不可能等同于社会主义制度下的标准,而这恰恰是把握“一国两制”最为微妙的精髓所在。

为此,邓小平特别给“一国两制”治理香港的爱国者提供一个完全不同于内地爱国者的政治尺度:什么叫爱国者?爱国者的标准是,尊重自己民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件,不管他们相信资本主义,还是相信封建主义,甚至相信奴隶主义,都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度,只要求他们爱祖国,爱香港。

回归之后,中央治港的成效往往与用怎样的政治尺度和标准在香港确定“爱国者”有关,也由此引发香港社会关于谁是“爱国者”的巨大争议。邓小平清晰地意识到“港人治港”是一个很容易引发争议的提法,要么容易导致香港人自觉不自觉地排斥中央在香港的主权行使,要么容易导致中央用内地的政治判断标准来衡量香港的“爱国者”。因此,面对基本法起草中因“港人治港”的误解而带来的政治分歧,邓小平1987年在与基本法草委谈话中明确指出:

对香港来说,普选就一定有利?我不相信。比如说,我过去也谈过,将来香港当然是香港人来管理事务,这些人用普遍投票的方式来选举行吗?我们说,这些管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人,普选就一定能选出这样的人来吗?……切不要以为香港的事情全由香港人来管,中央一点都不管,就万事大吉了。这是不行的,这种想法不实际。

在这里我们清楚地看到,邓小平特别用“将来香港当然是香港人来管理事务”这种标准的提法,而很少直接正面用“港人治港”这个概念。然而,由于这个提法很流行,也能起到正面的宣传效果,邓小平虽然接受这个提法,但却不断地给这个概念加上特别的限定。我们从邓小平公开的论述看,只要他提到“港人治港”都是不断澄清这个口号的准确政治含义,即“港人”绝不是独立的地域文化意义上的港人,而是“香港的中国人”;治港的“港人”必须是“爱国爱港者”;“港人治港”乃是中央参与治港的一种特殊形式,强调中央要参与到香港的选人用人乃至选举过程中。

五、邓小平为什么不提“高度自治”?

早在“一国两制”这个概念出现之前,“高度自治”这个概念就已经出现。在1981年公布的推动和平统一台湾的“叶九条”中就出现了“高度的自治权”这个概念。当“一国两制”方案运用到香港时,“高度自治权”这个概念出现在1983年初中国政府公布的解决香港问题十二条基本方针政策,出现在联合声明载明的中央对香港的基本方针政策中,并规定在基本法第二条中。尽管如此,邓小平提出“高度自治”有其特定的想法。从他对香港回归之后继续采取资本主义制度的论述看,他往往采用更为形象的“保持不变”这个论述,而不是“高度自治”这个概念。相反,他对“高度自治”引发的曲解和歧义保持高度的敏感和警惕,并针对这种曲解而针锋相对地提出“中央干预论”。事实上,从基本法起草到香港回归之后,中央治港面临的最大挑战就来自香港反对派系统歪曲阐述的错误“高度自治论”。

(一)“高度自治”:为了反对“两个中国”或“完全自治”

从尼克松访华以来,如何推动中美建交就成为一项重大的政治课题。这个问题随着邓小平复出而提上议事日程。然而,中美建交的一个障碍就是美国在军事上支持台湾。为此,中国提出中美建交的三原则都围绕台湾问题展开:美国与台湾当局“断交”、废除所谓“共同防御条约”以及从台湾撤军。正是在这三项原则基础上,中美正式建交。这也意味着统一台湾的政治条件已经成熟。因此,就在1979年1月1日中美正式建交当天,全国人大常委会发表了《告台湾同胞书》,明确提出在“承认中华人民共和国政府是中国唯一合法的政府”的前提下完成祖国统一大业。然而,美国国会却在1979年4月10日通过了所谓的“与台湾关系法”,极大地破坏了台湾回归的政治环境,客观上鼓励了台湾当局所谓的“两个中国”论调。面对政治形势的变化,中国在与美国进行严正交涉的同时,1981年9月30日全国人大常委会委员长叶剑英向新华社记者发表谈话,提出和平统一台湾的九条方针政策,明确表示统一之后的台湾将享有“高度自治权”。

邓小平之所以提出“高度自治”这个概念,实际上是针对所谓“两个中国”以及由此衍生出来的“完全自治”概念。在1983年阐述和平统一台湾的设想中,邓小平明确指出:“我们不赞成台湾‘完全自治’的提法。自治不能没有限度,既有限度就不能‘完全’。‘完全自治’就是‘两个中国’,而不是一个中国。制度可以不同,但在国际上代表中国的,只能是中华人民共和国。” 然而,当“一国两制”构想运用到香港时,虽然在中央政策和法律文件中反复出现“高度自治”这个提法,但在邓小平本人关于香港问题的论述中从来没有出现“高度自治”这个提法。这或许是因为他预见到这个概念将会引发不利于中央的巨大争论,因此他更多采用“保持不变”这个提法来阐述与高度自治相关的内容。

(二)“保持不变”:“两制”都不变

“一国两制”下如何处理香港的资本主义制度,邓小平最常用的表述是“保持不变”。早在1982年与撒切尔夫人会谈中就明确提出:“香港现行的政治、经济制度,甚至大部分法律都可以保留,当然,有些要加以改革。香港仍将实行资本主义,现行的许多适合的制度要保持。”不同于抽象的“高度自治”概念,“保持不变”这种形象说法一下子抓住了香港人的心,以至形成“五十年不变”的说法,最后甚至写入中英联合声明和基本法中。然而,纵观邓小平对“保持不变”的论述,他不仅突出香港资本主义不变,而且强调内地社会主义也不能变,并强调内地社会主义制度不变是香港资本主义不变的前提。

在20世纪80年代,中国的社会主义道路承受巨大压力。在国际上面临着冷战中西方意识形态和苏联戈尔巴乔夫“新思维”改革的压力,在国内由于“文化大革命”导致人们对坚持社会主义道路有疑虑,以至于在如何评价毛泽东同志的问题上党内出现巨大分歧。在这些涉及中国未来前途方向的根本问题上,邓小平坚定不移地主张全面、正确地肯定毛泽东思想,始终坚持四项基本原则,反对资产阶级自由化。在基本法起草阶段,一方面处在西方对苏联和中国展开“和平演变”的高峰,另一方面也是国内资产阶级自由化思潮的活跃期,这两种思想交织在一起,直接影响到基本法起草过程中关于中央在香港的主权行使、中央与特区的关系、香港政制发展等重大宪制问题的争论。

在这种背景下,邓小平强调“保持不变”不仅强调香港资本主义制度不变,而且要捍卫内地社会主义制度不变。为此,邓小平特别指出,在“一国两制”中,内地的社会主义是“主体”,是“前提”,只有在这个前提下才能容许香港这个小地方搞资本主义。如果内地社会主义制度改变了,那么“一国两制”也就无法进行下去了。因此,“说不变不是一个方面不变,而是两个方面不变。”这就意味着虽然保持香港资本主义不变,但绝不能将香港变成对内地进行“和平演变”、从而改变内地社会主义制度的大本营或桥头堡。邓小平的这些论述恰恰在1989年春夏之交的政治风波中展现出其预见性,而正是在经历了1989年政治风波之后,基本法草委会才在基本法草案中对第23条进行了全面完善。从此之后,“23条立法”成为“一国两制”处理“两制”关系的重大议题。

(三)“保持不变”:制度大体不变而“人”可以变

从邓小平的论述看,“一国两制”只是要保持香港的资本主义制度大体不变,至于谁来运作这个制度,则完全可以变化。香港回归后,香港的管治者就由英国人变为中国人,虽然提出“港人治港”这个提法,但邓小平反复强调“爱国者治港”就是表明中央拥有对“港人治港”这个概念的解释权和决定权,因此“谁是爱国者”不是一个理论问题或者学术问题,而是一个政治问题,取决于主权者的政治判断。中央判断香港人究竟是不是爱国者的一个重要根据就是看他如何运作香港资本主义制度。如果能够保证香港资本主义制度在“一国两制”轨道上顺利运行,捍卫国家统一、维护国家主权并保持香港繁荣稳定,那就是爱国者;若香港资本主义制度运行导致分裂国家、颠覆内地政权、危及国家主权、安全和发展利益,不利于香港繁荣稳定,那显然就不是爱国者。

因此,如果把邓小平提出的“保持不变”解读为“港人治港”和高度自治,那就很容易偏离邓小平的本意,取消中央对香港资本主义制度运作的决定权。那就意味着香港的资本主义制度由谁来运作、如何来运作,就变成了香港高度自治范围的事务,由香港人自己说了算,以至于中央确定“谁是爱国者”、谁来治理香港以及中央指导特区政府施政就变成了“干预”香港高度自治。因此,在邓小平的论述中,我们看到大量关于中央“干预”香港的论述,中央在重大问题上必须“干预”香港,中央“干预”香港恰恰是为了保证“一国两制”在正确的轨道上运行。

(四)“变”与“不变”的辩证法:“保持不变”只是手段

作为马克思主义者,邓小平始终反对教条主义和本本主义,坚持实事求是,甚至在手段选择上强调“不管白猫黑猫抓住老鼠就是好猫”这种实用主义的策略。邓小平始终强调香港资本主义“保持不变”并非目的,绝不能为不变而不变。他之所以强调“保持不变”,是因为香港资本主义在当时运行良好,既能够实现香港的繁荣稳定,又有利于内地的社会主义现代化建设。保持“繁荣稳定”作为规范的正当性决定了“保持不变”作为手段的正当性。随着时代环境的变化,若“保持不变”不能保持香港长期繁荣稳定,那就必须采取“变”。因此,邓小平在其论述中始终强调“变与不变”的辩证法,要在“不变”中看到“变化”的一面。只要有利于香港的繁荣和发展,只要符合香港人的利益,就要坚持“变”。假如香港的资本主义制度无法有效运行,不能实现繁荣稳定,甚至不利于国家统一和现代化建设,那么“保持不变”就丧失了意义,就必须坚持 “变”。

在基本法起草过程中,不少香港人担心内地改革开放的政策会变,担心中央对香港的政策会变,从而片面地强调中央要保证对香港的政策保持不变。对这种主张,邓小平一方面强调不变,甚至给出了“五十年不变”的承诺。但另一方面,邓小平辩证地指出,“不要笼统地说怕变”,“变也并不都是坏事,有的变是好事,问题是变什么。中国收回香港不就是一种变吗?”“如果有什么要变,一定是变得更好,更有利于香港的繁荣和发展,而不会损害香港人的利益。这种变是值得大家欢迎的。如果有人说什么都不变,你们不要相信。”可见,在香港问题上若将“保持不变”上升为一种原则性的教条来理解,就脱离了实事求是的政治原则,显然背离了邓小平的原意。

(五)用“中央干预论”反驳“高度自治论”

邓小平不赞成台湾“完全自治”的提法,用“高度自治”来回应,而这个“高度”就是用国家主权和宪法及基本法来加以限制。因此,在邓小平的论述中,始终强调“一国两制”,强调“一国”的主权建构,绝不可能将“高度自治”上升到与“一国两制”同等重要的地位上,相反要将“高度自治”放在“一国两制”、主权行使和稳定繁荣的原则框架之下,纳入到宪法和基本法建构的宪制架构中。在这样的学理和宪制架构中,中央行使主权必然高于香港的高度自治,这就为中央干预香港、在香港行使主权提供了学理和制度支撑。

如果说“完全自治”可能导致“两个中国”,那么“高度自治”这个提法很容易强调香港方面拥有非常大的权力,甚至将中央权力排除出去。事实上,在基本法起草过程中,“高度自治”这个概念就成为香港方面向中央争取权力的正当理由。不少香港人认为“高度自治”就是中央仅仅负责国防和外交,其他的权力都由香港来行使,甚至按照联邦制的思路提出香港的高度自治包括享有“剩余权力”。有人甚至主张“高度自治”的“高度”概念不是法律概念,要么删去,要么改为“完全自治”;有的主张将香港特区政府改为“香港特区自治政府”;有的认为既然香港是“高度自治”,就不能规定“直辖”于中央人民政府等等。而在行政长官选举问题上,更是借着“高度自治”概念来主张直接普选,反对提名委员会的提名,反对中央对行政长官的任命或主张这种任命仅仅是程序性、形式性的任命。因此,不少香港人错误地认为,只要中央在国防和外交领域之外行使其他主权性权力,就构成对高度自治的“干预”。

正是针对香港人对“高度自治”的这种片面错误解释,邓小平始终强调中央要对香港行使主权,而行使主权就必须采取正当的“干预”。早在1984年,邓小平就明确指出:不能笼统地担心干预,有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益,有利于香港的繁荣和稳定,还是损害香港人的利益,损害香港的繁荣和稳定。……切不要以为没有破坏力量。这种破坏力量可能来自这个方面,也可能来自那个方面。如果发生动乱,中央政府就要加以干预。由乱变治,这样的干预应该欢迎还是应该拒绝?应该欢迎。

在1987年接见基本法草委的谈话中,邓小平又重点反驳对“高度自治”的错误理解,强调中央对香港的“干预”:中央确实是不干预特别行政区的具体事务的,也不需要干预。但是,特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢?难道就不会出现吗?那个时候,北京过问不过问?难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情?能够设想香港就没有干扰,没有破坏力量吗?我看没有这种自我安慰的根据。如果中央把什么权力都放弃了,就可能会出现一些混乱,损害香港的利益。所以,保持中央的某些权力,对香港有利无害。大家可以冷静地想想,香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢?过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛!总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的。中央的政策是不损害香港的利益,也希望香港不会出现损害国家利益和香港利益的事情。要是有呢?所以请诸位考虑,基本法要照顾到这些方面。有些事情,比如一九九七年后香港有人骂中国共产党,骂中国,我们还是允许他骂,但是如果变成行动,要把香港变成一个在“民主”的幌子下反对大陆的基地,怎么办?那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预,并不一定要大陆的驻军出动。只有发生动乱、大动乱,驻军才会出动。但是总得干预嘛!

可见,邓小平在阐述中央对香港方针政策时,始终着眼于国家主权建构,强调“一国”建构的重要性,而对“港人治港”、“保持不变”、“高度自治”之类的通俗说法,始终保持着政治上的警惕性,并针对各种误读和歪曲进行理论澄清。

六、结论

“一国两制”乃是时代的产物,对其理论阐释和规范性意涵的解读无疑需要与时进,在不同的时代,针对不同的问题进行不同的阐释。“一国两制”方针作为衡量和推动中央治港行动的尺度不仅具有政策所包含的规范价值尺度,而且更重要的是具有针对现实问题的客观有效性。“政策”不同于“法律规范”就在于其有效性不仅仅取决于其规范的正当性,而更重要的是解决问题的客观有效性。当中央治港在“事实”层面上面临问题或者出现危机的时候,中央不是简单的就事论事地加以解决,而是把这些客观现实问题上升到“方针”层面的规范思考,从而不断解释、重构和发展中央治港方针。在这个意义上,中央治港就像驾驭一艘航船,当遇到风浪的时候,总是不断调整航向。因此,中央对“一国两制”方针的阐释和再阐释、重构与发展,就在于不断针对政治现实的变化来校准其解决现实问题的针对性和有效性。由此,对中央治港的“一国两制”方针的理解,决不能在抽象的规范概念意义上仅着眼于字面意思来理解,而必须放在具体的历史情境中,放在区分敌我的政治性处境中来理解。

事实上,今天中央反复提到的“一国两制”、“港人治港”(“澳人治澳”)和高度自治这三句话十二个字,也是在特定历史背景下对中央治港方针的重构。我们唯有意识到这种对中央治港方针重构的历史性,才能理解其时代合理性,理解其历史针对性。因此,面对新的历史时代,我们有必要重新回到历史源头,通过邓小平的重要论述来追溯中央治港方针的历史原意。由此我们就会看到“一国两制”、主权行使和繁荣稳定才是中央治港方针的历史原意,才是中央治港方针的“体”和“本”,相比之下,“港人治港”和高度自治更多是“一国两制”方针在具体落实中的“用”。我们只有在中国传统的体用辩证思想中,才能理解“一国两制”方针内涵的丰富性,但无论如何都不能离开“一国”为体、“两制”为用的这个大原则,从而使“一国两制”行稳致远,“不走样”,“不变形”。

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