隐身的军售大国为何“逆向”入约武器贸易条约

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当舆论关注焦点都在中国人大常委会审议“港版国安法”之时,实际上全国人大常委会同时还审议通过了一条看似不起眼,实则关乎中国在全球武器贸易布局的决定。北京时间6月20日,中国全国人大常委会审议并通过关于加入《武器贸易条约》(the Arms Trade Treaty,ATT)的决议。中国外交部发言人赵立坚6月22日表示,这标志着中国基本完成了加入该条约的国内法律程序。中国官方媒体称,“这是中国积极参与全球武器贸易治理、维护国际和地区和平稳定的重要举措,体现了中方支持多边主义、维护现有国际军控体系、践行构建人类命运共同体理念的决心和诚意。”

旨在监视和约束全球每年数百亿美元军火贸易的《武器贸易条约》,从酝酿到今天已经将近20年。事实上,在此之前,中国作为全球军火贸易大国一直对条约采取谨慎的怀疑态度,在7年前一次重要的联合国表决期间甚至一度同俄罗斯、印度等其他22个国家投下了“弃权票”。但是,中国的立场已经在缓慢转变,直到2019年中国外长王毅作出了明确的“入约”表态。而令人意外的是,当年特朗普(Donald Trump)政府对《武器贸易条约》的态度也发生“倒退”。在此局面下,中国为什么一反常态,而要加入这一多边条约呢?

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美国“大倒退”中国“大转向”

《武器贸易条约》是一个规范国际间常规武器(包括坦克、装甲战车、大口径火炮、战斗机、攻击直升机、战舰、导弹与导弹发射器和小型军火8类)贸易的多边协定,始于1990年代由一些和平人士发起的外交运动。2006年联合国通过制订该条约的决议,其目的在于对每年造成数十万人死难的人道主义灾难进行源头控制,对那些更频繁使用的常规武器尤其是轻小型武器的扩散和转移进行监管和限制,目前130国家签署,仅50多个国家批准。

这一条约的“命运”并不顺利,2012年联合国谈判大会和2013年3月联合国军控谈判均告失败。直到2013年4月份绕过军控谈判后,该条约才在联合国大会表决中以简单多数获得通过。当时美国在时任总统奥巴马(Barack Obama)的努力下批准了“入约”,中国则再度以违反多边条约的“全体一致”原则而选择了弃权。

事实上,武器贸易大国普遍对该条约有复杂的情绪和考量,实际上该条约本身更多是由非洲等饱受军火泛滥伤害的国家和地区力主和推动的。以世界头号军火贸易大国美国来说,奥巴马当年为了限制中俄而投出赞成票并签署《武器贸易条约》并不容易。他尽管用了三四年时间去说服国内严重依赖军火贸易的洛克希德•马丁、波音公司、雷神公司、诺斯洛普•格鲁门公司、通用动力公司和联合技术公司等对政府政策拥有强大影响力的国防承包商们,但这几乎不可能,所以参议院拒绝批准。到2019年4月26日,美国总统特朗普(Donald Trump)在印第安纳州举行的美国步枪协会年会上当众拿出这份条约声称,这是一个“严重误导的条约”,使得“外国官僚机构践踏美国宪法赋予公民拥有枪支的权利”,非常不明智,并公开宣布退出该条约。

而对于中国来说,态度的转变并不是这两年才发生的。根据斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)的一份报告《中国的小武器和轻武器出口》,中国对《武器贸易条约》态度发生“重大转变”始于2012年至2013年。当时中国表示“如果大多数国家赞成将轻小武器纳入常规武器条约,中国将对此予以支持”,在此前一直反对的过于主观的人道主义伤害标准上也做出了妥协。该报告认为,中国之所以做出这种转变是因为不想在国际上树立一个人道主义军控倡议阻碍者的角色,“特别是这又是一个非洲国家拥护的议题”,而且事实上中国认为该条约也不会真正损害中国的利益。

中国此次为何积极 从“隐身”的军品大国说起

“中国政府高度重视常规武器尤其是轻小武器非法贩运与滥用造成的地区局势不稳定和人道主义问题,赞成国际社会采取必要措施,打击非法武器转让和贩运”,6月20日在中国全国人大常委会表决通过加入《武器贸易条约》的决定时,中国官方媒体新华社曾如此解释中国政府为什么会发生态度转变。

事实上,北京放弃此前在“入约”上的消极态度,总体来说更应该被视为一个外交象征动作,而并非实质上经济利益考量的结果。

首先,作为一个常规武器生产和贸易大国,中国常规武器的进出口一直被认为像中国军费开支那样缺乏透明度。这的确遭到不少欧美国家和邻国的猜忌。根据公开资料,自1997年因为美国对台军售问题,中国中止向联合国提交常规武器登记册报告长达10年,但即使2007年恢复报告,“也从不对物项进行描述”。此外,在联合国实施的武器禁运个案上,中国与其他国家的态度分歧也可能导致在禁令执行中的分歧。总体来说,在大多数国家和地区冲突中,中国政府都以不干涉他国内政的姿态拒绝以制裁或者武器禁运来激化局面,但这很容易令中国和被制裁国的武器转让问题受到联合国制裁委员会与专家组的指摘。

SIPRI公布的2012年至2016年世界武器进出口国TOP10。(SIPRI)

其次,鉴于中国现在已经拥有庞大的军工体系,并且希望在未来扮演一个负责任的大国角色,那么它就很难完全跳脱这些国际规则的规范甚至是约束。

智库组织国际战略研究中心(CSIS)中国实力CHINA POWER项目称,“多年来,中国常规武器的进口量一直是出口的数倍,但自2013年开始,中国军火的出口额已反超对外采购额。2008年至2017年,中国向全球出口的常规武器价值144亿美元,成为仅次于美国、俄罗斯、法国与德国的世界第五大军火出口国”。据统计,2008年到2017年中国的军火出口订单大部分流向亚洲国家(主要是巴基斯坦、孟加拉国和缅甸等邻国),部分流向非洲,分别占74%和21%,还有一部分进入美洲地区,与美俄等一争高下。而根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所的数据,中国军火出口近年大体徘徊在第4到第5的位置,2019年的最新数据显示当年出口规模达到14.23亿美元,仅次于美国(107.52亿)、俄罗斯(47.18亿)和法国(33.68亿),而略高于德国(11.85亿美元)。

事实上,从1990年代甚至更早,中国常规武器凭借其价格优势(即使近年质量水平提升)不断地在全球“开疆拓土”,通过中国保利科技有限公司、新时代科技有限公司(2010年并入保利科技)、中电科技国际贸易有限公司、中国北方工业公司、中国船舶工业贸易公司、中国京安进出口公司、中国航空技术进出口总公司、中国精密机械进出口总公司、中国电子进出口总公司、中国新兴进出口总公司、中国航天长征国际贸易有限公司等拥有军品出口资质的国家专营公司杀入此前非洲、美洲等此前难以介入的地区。这背后是其覆盖航空航天、兵器装备、核工业、电子工业和船舶工业等门类齐全的军工“巨无霸”们。

如此贸易规模和军事工业体量,对国际武器尤其是常规武器的转让格局必然产生影响,已经不允许中国再继续低调行事。

再次,中国“入约”条件已经成熟。坦率讲,中国军火贸易的全貌的确晦暗不明,但是不可否认中国拥有严格的军火转让管制。而且从体制上,中国政府一直通过10家左右获授权的军品进出口公司牢牢掌握军火贸易的国家专营特权,从未将其向民营企业进行授权,这同样保证了军火贸易的绝对可控。

公开资料显示,中国军品贸易的管制制度首见于1995年的官方白皮书《中国:军控与裁军》。该白皮书称,“中国对常规武器转让一贯坚持以下原则:武器出口应有助于接受国的正当防能力;不损害有关地区和世界的和平、安全与稳定;不利用军贸干涉主权国家的内政。”这即是著名的“武器出口三原则”。更具可操作性的安排见之于1997年的《军品出口管理条例》,它在2002年经过一次修订形成了今天的中国军品出口管制制度,覆盖了从轻小武器和其他常规武器,同时规定了国家军品贸易管理委员会(军品贸易局)和国防科工委(国防科工局)的职责。这同之后不断完善的其他法律体系和其他多边军控协定形成了中国严格且较为完整的军品转让制度规则,为中国平稳过渡加入《武器贸易条约》铺平了道路。

最后,中国此次积极“入约”,客观上也是对单边主义逆流的反击。不管中国是否有意为之,在美国出于本身现实经济利益考量而一再做出“退群”决定,打破全球军事平衡规则的时期,中国政府却“逆向”加入这一多边机制,多多少少可能再次让自己的国际形象加一些分数。而至于实际的“损失”,恐怕是微乎其微的。

(本文原载于《香港01》周刊,略有编辑。)

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