为何中国“撤村并居”是难以逆转的趋势

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7月30日中共中央政治局召开会议,决定今年10月在北京召开中共十九届五中全会,将研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议。农村、农业现代化作为中国全面实现现代化的短板和未来重要的发展目标,有可能成为中共五中全会关注的重点,也必然是中国各地方政府未来施政的主攻方向之一。因此,在历史的发展大潮下,山东等农业大省需要克服官僚主义作风,稳扎稳打的推动“撤村并居”工作,切实改善农村居民的生活条件,实现乡村生活的现代化。

近段时间以来,山东可谓频上“热搜”,先是“撤村并居”一事在部分三农学者和媒体介入后引发公众广泛关注,接着又接连曝出多起高考“顶替”旧案,更在中国社会引发自新冠疫情爆发以来少有的全民讨论和强烈反响。不过,也正是因为高考“顶替”事件吸引了更多的注意力,在山东主政者“要充分尊重农民意愿”“群众说了算”“不能强迫命令”的公开宣示后,“撤村并居”引发的舆情似乎正趋于平息,后续跟踪报道的关注度也大为降低。

然而,对于这项执行已有数年的政策来说,虽然因为新任省长“不能急于求成”的告诫而需按下暂停键,但背后的暗流势必持续涌动。与公众一般印象不同,“撤村并居”并不是一项新推出的政策,也不仅仅是山东的地方性政策,而是已在全国各地施行近十年。在过往的实践过程中,“撤村并居”也并非第一次遭遇非议。早在2010年“撤村并居”刚开展不久,即有部分媒体质疑当时被称为“农民上楼”的“撤村并居”,初衷是为了改善农民居住环境和统筹城乡发展,却可能令农民日常生活感到不便,并阻碍了正常的农业生产经营。而后,此类声音一直存在于各类媒体和农村农业研究领域,但在公众主流视野之外。既如此,何以今次的山东“撤村并居”会引发如此大的舆论波澜?这就不能不提到此次风波背后关于“撤村并居”政策的“时”与“势”。

撤村并居有利有弊,图为山东省临沂市朱田镇的异地搬迁崔家沟村。(视觉中国)

用地指标刺激撤村并居扩大化

“撤村并居”自温家宝时期提出以来,历经“新农村建设”和“乡村振兴”等多个政策历史时期,其出发点始终是希望对农村劳动力和自然资源(尤其是土地资源)进行优化整合,在提升农民生活质量的同时,也提高农业生产技术水平,同时推进城乡一体化建设。也正是由于纳入了城乡统筹的大主题,所以“撤村并居”从一开始就明确与“城乡建设用地增减挂钩”联系在一起。

不过彼时“城乡建设用地增减挂钩”也正处于初始试点阶段,因此其对应的用地指标市场整体规模较小、交易限制较多,从而对各地“撤村并居”带来的利益刺激也较小甚至几近于无。真正刺激地方政府在彼时开展“撤村并居”“农民上楼”的动力来源,一则是关于“撤村并居”数量化的考核指标,例如一些地方提出的将上千个自然村压缩为两百余个新农村社区,二则是“撤村并居”本身配套的政策性补助资金和一些“新农村”专项工作经费。但随着公共审计制度和全面反腐工作的落实,这些经费也大多只能专款专用,难以对地方政府的一般性开支提供补充。

也正因为如此,各地的“撤村并居”虽然也不时传出个别地方工作方式粗暴,强迫农民“上楼”的负面新闻,但总体上地方政府也会平衡“风险收益”,并无太大的动力为了相对较少的财政补贴收入而强行快速推进“撤村并居”工作,仅务求达标即可。

尔后的几年间,随着“城乡建设用地增减挂钩”制度在全国范围内铺开,以及省内建设用地指标交易模式的出现,“撤村并居”所能创造的利益空间也显著扩大,甚至获得更多可交易的建设用地指标,进而补贴地方财政,一跃成为部分地区推进“撤村并居”的主要出发点。

不过伴随着同一时期整体经济的快速发展,地方政府亦有诸多其他收入来源,虽然“撤村并居”带来的土地指标收益不菲,但地方政府依旧会权衡该项工作可能面临的执行困难,以及引发负面信息乃至群体性事件而造成的额外维稳成本,从而宁愿选择其他更为“低风险”的财政创收方式。

可是近两年中国经济整体增速的放缓,加上主动性的减税措施,地方政府的税费收入增速也相应下降,同时随着新农合及其他公共福利措施的落地,地方政府的财政支出压力却与日俱增。这也令地方政府开始将目光更多投向了“撤村并居”带来的土地资源收益,也更愿意在缺乏其他收入增长来源的情况下,承担由此带来的维稳压力。可以说,一旦走到这个阶段,“撤村并居”引发更多且更引人关注的舆论风波,几乎是必然出现的结果。

尤其是在新冠肺炎(COVID-19)疫情导致地方财政收入锐减、国家发改委又于今年4月全面推开农村集体经营性建设用地直接入市等多方面背景下,部分地方政府显然更为急切地希望通过快速推进“撤村并居”获得更多建设用地指标,增加招商筹码或干脆尽快变现用以补充地方财政收入。也正是在这样的时点下,山东部分地区的“撤村并居”政策执行便出现了扩大化且人为加速,并最终引发了本轮风波。

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撤村并居下的农业集约化野望

如果说,经济动机直接决定了“撤村并居”快速扩大推进的时点,而对农业生产现代化尤其是农业集约化生产的推崇则直接决定了“撤村并居”在中国难以逆转的趋势。梳理过去十年来对“撤村并居”的批评和质疑,大多数负面意见一如本次风波一样,集中于“撤村并居”政策执行过程中,未能对相关农民的权益提供足够的保障,对农户因“撤村并居”遭遇的损失未给予足够赔偿,从而违背农民意愿强行推进该项政策。这类负面意见的落脚点,并不是“撤村并居”方向存在问题,而是该项政策的利益相关方如何更好地实现利益切分,从而达到共赢状态。

相反,鲜少意见对“撤村并居”本身的必要性提出质疑。之所以出现这样的情况,核心正在于“撤村并居”的政策目标是最终实现高效集约的农业现代化,从而向发达国家农业生产看齐。而这一对“农业现代化”或者“农业集约化生产”的推崇,恰恰是改革开放以来中国农业农村政策领域最大的“政治正确”——“发展才是硬道理”在农业农村领域的直接投射。

长期以来,地少人多的中国农村现实情况,决定了中国农业生产长期以精耕细作的小农生产模式为主导。然而,对比西方发达国家的农业生产模式,中国农业农村领域研究者最终形成的一大共识,便是传统小农模式本身不可能实现农业现代化,即便如法国那样有着长期小农传统的发达国家,其现代农业也走向了集约化的方向,至于生产效率较高的美国、澳大利亚等国更是将大农场集约化做到极致,因此农业现代化和集约化生产机密相连。

但在中国目前的土地权属制度和长期以来的农村现实因素制约下,类似西方发达国家那样依托资本实现土地集约进而实现农业集约化生产,却并非易事。因此“撤村并居”便成了人们理想的土地集约化路径,即随着传统自然村的合并,耕地区块相对集中,居住地与耕地间的距离加大,农民也更容易被组织起来,以现代农业合作社的方式进行产业链分工而非地块分工。

理想固然美好,但同样需要指出的是,受制于地形自然条件,即便“撤村并居”可以在一定范围内实现农业集约化经营,但其集约化水平与美澳俄这样有着广阔农场资源的农业生产者仍有着数量级的差距。“撤村并居”形成的现代农业合作社,其经营管理和利润分配上的挑战却并不弱于上述国家的大型农业企业和私人农场。

同样需要注意的是,与中国农村土地资源环境更为接近的日韩两国,其农业现代化水平不弱,亦有着不少合作社性质的农民互助组织,但最终却形成了长期依赖政府补贴及关税保护的农会利益集团,一方面使得本土农产品价格居高不下并传到至最终消费者,另一方面也极大制约了本国正常的大宗农产品交易及国际经贸谈判主动权。相关教训同样值得研究。

在城市化将越来越多的农民变成市民的同时,中国也必须解决全民社会保障问题,让新市民在城市的生活稳定而有保障。(视觉中国)

撤村并居的“城镇流民”挑战

在众多关于“撤村并居”的讨论中,将“撤村并居”与城市化进程联系起来的论述亦不在少数。在这部分论者看来,“撤村并居”同样是加快城市化的可用抓手,合并后的新社区一旦选址靠近现有城镇,就极有可能在城市自然扩张过程中融入城市,或者多个合并后的新社区也可以组合成新的城镇。

就目前“撤村并居”的实践而言,确有不少地区将并村后的新社区设置在城市的新区或郊区,如果这类规划得以顺利实施,“撤村并居”也确实对当地城市化进程起到推动作用。但与此同时,“撤村并居”对传统农村社会形态的重构,也会给地方政府和村民自治单位带来新的治理挑战。

这里首当其冲的,便是村民内部不同年龄阶层的态度分化问题。在目前的实践中,青年农民尤其是以进城务工为主的青年农民工往往对“撤村并居”以及配套的楼房居住设施接受度较高,但中老年村民则由于生活习惯难以改变及恋旧情绪,却对“撤村并居”后的搬迁较为排斥。问题是,虽然青年村民更接受改善后的居住环境,但由于其大多在外务工,因此真正长期居住在本地的老年村民在居住环境变化后,反而有可能面临新的养老问题,而这势必也是地方政府必须面对和解决的问题。

更加考验地方政府农村治理能力的,则是“撤村并居”可能诱发的“城镇流民”问题。这一问题可分为两个层面,第一层面是由于“撤村并居”本身政策细节安排不当,导致部分农村居民不得不在城镇寻找临时居所并可能长期流民化的风险。

在今次的风波中,一个饱受媒体和村民诟病之处,就是地方政府在要求快速拆毁原有村落住房的同时,仅承诺在两三年后向村民交付新社区的楼房。这一操作在以往的“撤村并居”中并不普遍,因为村民往往在确认新社区住房后,才更有可能接受搬迁安排,地方政府也可减轻搬迁面临的阻力。而山东部分区域此次出现这样的反常安排,亦不排除是地方财政资金紧张所致。但如果财政收入持续紧张,政府无法按时向村民交付新社区房屋,则会将村民直接变为流民。

第二层面,则是“撤村并居”完成后,一旦集约化农业合作社发展不顺,或对劳动力需求大幅下降,则原来的村民亦可能面临失业风险。正如不少论者指出,农村传统上扮演着就业压力缓冲垫的角色,能在城镇就业不理想的情况下,吸纳城镇返乡农民工。但在“撤村并居”后,不仅缓冲垫恐怕难以维系,村民本身也将面临新的失业风险,而有沦为流民之虞,这也值得地方政府高度警惕。

虽然本次风波已有悄然平息之趋势,但只要地方政府的财政收入困境未得到根本性扭转,整体经济不能重回较快增速,那么土地资源收益驱动下的“撤村并居”风波恐怕依然会在未来一个时期内,在中国部分地区频繁出现,这也将极大考验当局的政策设计水平和治理艺术。

本文转自《多维CN》060期(2020年8月刊)名家栏目《山东“撤村并居”风波背后的“时”与“势”》,作者系中国国际关系学院教授、数字经济智库研究员。浏览更多月刊文章:【多维CN/TW频道 】。

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