TikTok再迎转机?中国反制贸易战新工具“致敬”美国

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千呼万唤始出来,历时三年多的中国出口管制立法于近日完成,将于2020年12月1日生效。在一些分析人士看来,中国的出口管制立法颇有些应对中美贸易战的意味,尤其是“维护国家安全和利益”被确定为出口管制立法宗旨之一。这将是继“不可靠实体清单”后,中国又一项反制美国贸易摩擦的制度工具,其中某些条款几乎是为TikTok量身定做。

《出口管制法》立法的完成为中国反制美国的贸易摩擦提供了更多的制度工具。(视觉中国)

师法美国聚焦国家安全与利益

自1995年以来,中国政府通过部门立法的方式制定了一系列出口管制法规。通过《监控化学品管理条例》、《核出口管制条例》、《军品出口管理条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》等6部有关出口管制的行政法规,以及《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》、《两用物项和技术进出口许可证管理办法》等多部有关出口管制的规章和规范性文件,形成了涵盖核、生物、化学和导弹等各类敏感物项和技术及所有军品的出口管制制度。

但这种由中国政府各部门根据其管辖范围制定的条块分割的管制法规,比如化学品属于工业和信息化部、核属于国家原子能机构、军品属于国家国防科技工业局还涉及军方、出口许可管理属于商务部、出口稽查属于海关,实际执行中受制于权责的条块分割问题很多,亟需制定一部统揽出口管制工作的法律,尤其是在中国已经在成为全球第一大出口国、第二大进口国,国家利益日益全球化的今天。

更为重要的是,此前的出口管制法规更多的是中国履行国际义务的产物,是国际核生化军控公约在中国的落地,比如《监控化学品管理条例》之于《禁止化学武器公约》。由美国等国发起的《导弹及其技术控制制度》(MTCR),中国虽被排除在外,但中国在一定程度上遵循着MTCR规则。2002年颁布的《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》中,对出口导弹设定的300千米射程与500公斤载荷的限制与MTCR如出一辙。

在中国国家利益日益全球化的今天,在履行国际义务之余,中国的出口管制政策也需要服务于国家利益与国家安全。因而,2017年出炉的《出口管制法(征求意见稿)》第一条立法宗旨,就明确指出“为维护国家安全和发展利益,履行防扩散等国际义务,加强出口管制,制定本法”。后在草案中虽将“履行防扩散等国际义务”提到“维护国家安全和发展利益”之前,并删除了“发展”两字,但在最终的条文中仍是“维护国家安全和利益”在前履行国际义务在后,可见中国政府立法意图与重点所在。当然,“国家安全与利益”和“国际义务”的次序变动,恐怕也与美国持续以“国家安全”为由制裁中国高科技企业、大搞贸易摩擦的现身说法不无关系。

也正是由于“维护国家安全和利益”是此次出口管制立法最重要的诉求之一,以及美国的现身说法,中国此次出口管制立法在很多方面尤其是涉及国家安全与利益的出口管制方面颇有些向美国“致敬”的意味,当然也引起了极大的争议。比如征求意见稿中第六十五条关于“再出口”的内容,“管制物项或含有中华人民共和国管制物项价值达到一定比例的外国产品,从境外出口到其他国家(地区)的,适用本法。前款规定的价值比例和管理办法,由国务院或中央军委另行规定。”

此前中国的出口管制更多的是履行国际义务,比如出口的远程火箭炮遵循《导弹及其技术控制制度》,此次立法更多则是关切国家安全与利益。图为2016年珠海航展上展示的中国外贸火箭炮SR-5。(微博 @懒猫猫爱读书)

这意味着中国出口管制将像美国一样具备长臂管辖,使用中国“管制物项”的外国产品也在管制之列,美国就是利用这一条款断绝了中国华为公司的芯片供应。基于种种原因,包括外资企业的反对、可能危及对中国产品的信心等,在最终的出口管制法中删除了第六十五条,但在第四十五条中写入了“管制物项的……再出口……依照本法的有关规定执行”。事实上使“再出口”成为了中国出口管制的灰色地带,如何定义“再出口”解释权在中国政府手中,是否管制还在于中国的国家安全与利益。

反制美国贸易战的新工具

常规管制之外,出口管制法还赋予了中国政府“根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要”,可以“对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制”的权力。2020年7月,中国政府基于美国政府批准洛克希德·马丁公司向台湾出售价值6.2亿美元的武器,对美国洛克希德·马丁公司实施制裁,在出口管制法实施后完全可以代之以“临时出口管制”,即禁止向洛克希德·马丁公司出口、转卖管制物项比如稀土,或者直接将洛克希德·马丁公司列入出口管制黑名单,美国的“实体清单”本质上就是一种出口管制黑名单。

此外,对于出口的定义,除了常规的由中国境内向境外转移管制物项,还包括中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项。前者属于跨境转移,后者则不限于贸易性出口,也不限于物理上的跨越边境,在美国被称之为“视同出口”,比如在美国境内将技术或源代码出示或以其他方式转移给外国人就属于“视同出口”。有学者指出,中国出口管制不仅禁止在中国境内向外国组织和个人提供管制物项,在中国境外一样有效力。

中国互联网公司字节跳动旗下短视频应用TikTok风靡欧美,却遭遇美国以国家安全为由的强制出售,关键时刻中国政府将TikTok算法纳入出口管制清单扭转了形势。(AP)

以TikTok为例,中国政府已经将其算法列入出口管制名单,字节跳动公司在中国境内向外国组织和个人出示或以其他方式转移技术或代码需要获得中国政府批准,在中国境外也一样需要批准,否则即违反了中国出口管制法。在草案出炉时,有学者担心影响外资企业内部中国员工与国外员工的技术交流,希望能够明确“视同出口”的适用范围,但最终并未出现在法律条文中。值得指出的是,征求意见稿中台湾、香港、澳门适用出口管制法条款虽被删除,但“向台港澳地区出口或向台港澳同胞提供管制物项”仍适用于出口管制法。

值得指出的是,在最初的“草案征求意见稿”中,第九条为“对等原则”:“任何国家(地区)对中华人民共和国采取歧视性出口管制措施的,中华人民共和国可以对该国家(地区)采取相应的措施。”在中美贸易摩擦加剧,美国不断对中国企业采取歧视性出口管制的背景下,美国将首当其冲,但因争议太大正式条文中删除了“对等原则”,改为“任何国家或者地区滥用出口管制措施危害中华人民共和国国家安全和利益的,中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区对等采取措施”。

出口管制立法的完成,以及与之配套的管制清单与管制体系的建立,配合此前的“不可靠实体清单”,中国在与美国的贸易摩擦中将拥有更多的制度工具。此前TikTok遭遇美国强制出售危机时,中国政府通过将TikTok算法列入出口管制清单,给字节跳动打了一剂强心针,暂时扭转了字节跳动面临的不利局面。中国出口管制体系的建立,尤其是一个向美国出口管制体系“致敬”的出口管制体系的建立,意义非同一般。

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