中国《出口管制法》悬置两年通过 一部法律背后的中美博弈

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中国新出台的《出口管制法》在正式稿中明确,受管制的物项不仅包括有形货物,还有相关的技术资料等无形数据。(视觉中国)

10月份的中美各自忙于内政,中国领导人习近平月中南下深圳为这个改革城市庆祝成立特区40周年,相隔一周再举行了抗美援朝70周年纪念会,月末更有中共五中全会将召开。美国亦然,除了仍然要应对焦头烂额的新冠肺炎(COVID-19)疫情外,两党候选人正为即将揭晓的大选结果而作最后的搏斗。然而,这一切并未令此前骤然下挫的中美局势得以缓和,甚至在这种紧张的政治节奏中透露出一种沉闷的僵持气氛。

10月17日,中国全国人大表决通过《出口管制法(正式稿)》,单从法律本身来说倒也无特意提及之必要,不过,这部在2017年便起草的意见稿在搁置了2年之久后又火速进入审议程序,以及其中几版意见稿的差异则更有故事性。

《出口管制法》是一部什么样的法律

从这部法律本身来看,似乎并无不寻常。中国人大刚刚通过的《出口管制法》的制定依据是国际通行的出口管制做法,即指一国出于国家政治、军事等需要,制定的商品出口的法律和规章,以对出口国别和出口商品实行禁止或限制等举措。各国的出口管制物项最初一般都针对核、生物、武器等特定物项。

在这部《出口管制法》通过之前,中国也先后制定了监控化学品管理条例、核出口管制条例、核两用品及相关技术出口管制条例等6部有关出口管制的行政法规,形成了覆盖核、生物、化学、导弹以及军品等物项的出口管制法律制度体系。而这些法规均由相关行政部门单独制定,分别规制了不同物项的出口,规则较为分散。而《出口管制法》所明确的“确保管制物项全覆盖”、管控范围扩大化以及管控名单制度等则统一了此前各个部门单独立法的状态,相当于是中国首部综合性的出口管制法律。

那么,这部法律到底是什么样呢?首先从其管控物项上来看,该法第二条规定“国家对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项(以下统称管制物项)的出口管制,适用本法。”不仅如此,在该句后面还跟着“前款所称管制物项,包括物项相关的技术资料等数据。”

这即是说,在规定的每一大类中,不仅包括有形的货物,也包括无形的技术和服务,也就是所谓的“确保管制物项全覆盖”了。

其次,此次法规对于“出口”的适用除了最常规的有偿出口销售,或是出境展览、出境维修、免费赠送等非销售行为外。再出口、视同出口等行为也被涵盖在“出口”中。

例如,该法正式稿第五章附则第四十五条提到“管制物项的过境、转运、通运、再出口或者从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口,依照本法的有关规定执行。”

这其中除了提到管制物项在中国的过境、转运、通运,同样将受到《出口管制法》的规制外,还有再出口。即管制物项或含有中国管制物项价值达到一定比例的外国产品,中国出口后,从境外进口国再次出口到其他国家(地区),也受到管制。其实这与前一段时间美国针对华为的直接产品规则修改是相同的管制手法。

除此之外,在该法第二条中其实还规定视同出口的管制行为。正式稿第二条“中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项。”这一句即是说,即使管制物项未实际发生跨境转移,仍会受到出口管制法的约束。有专业法律人士解读,从国际实践来看,“视同出口”中的“提供”行为,不仅包括管制物项的实际交付、转移,同时也包括有关外国个人或公司入境接受服务,或者了解有关技术等行为。而这项法律将适用于所有在华企业,包括外资企业。

第三,谁来管。因为这部出口管制法区别于此前的各种独立法规,其容纳各个领域管制物项,就涉及诸多部门的分工。按照该法第五条规定,“(中国)国务院、(中共)中央军事委员会承担出口管制职能的部门(统称国家出口管制管理部门)按照职责分工负责出口管制工作。”以此理解,目前负责出口管制工作的中国商务部、国防科工局、中共中央军委装备发展部等部门即为这里的“国家出口管制管理部门”。

当然这是从该法本身的内容层面上的解释,其实《出口管制法》本身更多的是政治意义。

细节里的“信号”

如果要从一部咬文嚼字的法律中解读出意义来,对于非专业、非兴趣爱好者来说,条款之外或许更有探索空间。对于《出口管制法》来说,它就具有这样的故事性。

首先,这部法律在10个月内完成审议之外其实还有另外的情节。早在2017年6月,出口管制法草案意见稿就在商务部官网公开,但直到2019年12月23日,该法草案才在中国全国人大常委会上一审,商务部长钟山作草案说明。虽然难以查到消息说明该法为何搁置两年之久又在2019年底进入一审后迅速推进,不过,该法推出的时间点仍然引发不少解读。

就在出口管制法表决通过的前一天,白宫出台新的《关键与新兴科技国家战略》,这份主要针对人工智能与量子计算以及5G通信等科技的方案中提到,要确保竞争者不会使用恶意手段来获得美国的知识产权、研究、发展或科技;确保安全的供应链,并且鼓励盟友及伙伴们照办。美国政府资助的美国之音在一则报道中提及,有资深官员表示,美国将不再坐视中国与俄罗斯剽窃美国科技为己用。

紧随这份白宫战略,美国商务部拉长其管制清单,新增混合增材制造与计算机数控工具、用于5纳米集成电路生产的晶圆精加工技术以及涉及绕过中国防火墙的数码取证工具等6项,使其技术控制总量达到37项。

在美国商务部增加新的管制物项之前,中国芯片制造商中芯国际确认在高端芯片制造供应链的获取中遭美国出口管制。

中美关系的恶化导致华盛顿对华为技术有限公司、字节跳动有限公司的TikTok、腾讯控股有限公司的微信和中芯国际等多家中国公司采取了行动。尤其是本月初,中芯国际公告称已确认遭美国出口管制,公司知悉美国商务部工业与安全局已根据美国出口管制条例向部分供应商发出信函,对于向中芯国际出口的部分美国设备、配件及原物料会受到美国出口管制规定的进一步限制,须事前申请出口许可证,才能向中芯国际继续供货。利用出口管制以及国际影响力,中国的高端芯片产业供应几乎被美国钳制住。

而根据法律从业人士对这部出口管制法正式稿与此前的意见稿对比,这次正式稿可以说更具锋芒。内地媒体《观察者网》刊登的一则由汇业律师事务所高级合伙人杨杰等所作的分析:一是出口管制法重拾“对等原则”。此前2017年商务部公布的意见稿中曾提出“对等原则”的概念,即“任何国家(地区)对中华人民共和国采取歧视性出口管制措施的,中华人民共和国可以对该国家(地区)采取相应的措施”。但在2019年的一审稿、2020年6月的二审稿中通篇都没有“对等原则”的表述。而正式稿在此细节上的调整已相当程度表明该法的利害所在。

其实,在这份正式稿端出之前,中国已在今年8月更新了《中国禁止出口限制出口技术目录》,其中新的《目录》增加了限制“基于数据分析的个性化推送技术”出口的条款,以及限制语音合成等 AI 技术、无人机技术、量子密码技术等技术的条款。此时正是TikTok在美国命运的关键时期。中国官方的这次出手被认为师法美国,以其人之道还治其人之身。

此外,尽管中方尚未公布出口管制的具体目标品类,但据《21世纪经济报》报道,三审稿补充将技术资料等数据界定为管制物项,多位委员赞成将源代码和算法等将列入管制物项;也有委员建议对 5G、量子通信等技术的出口或转让实施一定的管制。

无论是中国在10个月内推出的这部出口管制法,还是美国接连在新兴科技上发起顶层政治护航行动,尤其是当美国在设计刚推出的科技战略时直接点名中国的举动,如果再说两国围绕科技的一系列部署举措没有对方作为存在因素,恐怕没人会信。

当然不能仅因这些就断言这是中美之间的相互针对性行动,以新兴科技为支撑的第四次科技革命大潮正在到来,中美对新兴技术加注同时也是其他国家的做法。但是当这一目标放在一对竞争对手之间,这种技术争夺就难以避免比较而显得火药味十足了。

(本文原载于香港01,略有编辑。)

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