跨过贫困线 中国仍要面对的贫穷问题

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11月23日,贵州省政府宣布辖内的9个国家级贫困县正式脱贫摘帽,这意味着中国大陆全部832个国家级贫困县都已摘帽,但中共国务院扶贫办不愿意就此宣布全面脱贫攻坚战的“胜利”,称仍要走完后续验证程序,才能由国务院正式宣布。

这样的讯息,虽然被台湾等外部媒体消遣,报道不无带着“中央打脸地方”、质疑扶贫政策成果的意味,但持平来说,国务院的谨慎态度并无不妥,因为中国大陆扶贫历程走到如今,确实还没有到可以毫无顾虑宣布全面胜利的时刻,不少后续问题都需要事先部署。

中国大陆国务院扶贫办并不愿意就此宣布全面脱贫攻坚战告成,显然也是中共高层意识到还有后续配套政策需要完备考虑。图为国务院扶贫半主任刘永富。(新华社)

首先,县级以下贫困仍然存在。按照中国大陆现行贫困线标准(2011年2,300元人民币不变价),乃是年收入3,000元人民币(约合457美元),换算下来每个月收入是250人民币(约合38美元),目前脱贫的成果,就是指在“县级行政区”的尺度上,这个收入水平人口(贫困发生率)低于2%、且群众认可度高于90%,但是在县级以下的区位尺度,包含乡、镇、苏木、街道、村等,还有一定数量的贫穷人口需要协助;另外,地区之间的差异也不能忽视,尤其是边疆地区。比如2018年底全中国大陆的贫困发生率是1.7%、而西藏2019年初是8%、南疆则是10.4%、云南为4.8%。另外,如果单单看到县级贫困区“摘帽”,就认为消除贫困,容易忽视更基层的现实,以及在新冠肺炎疫情下,如何防堵“返贫”的发生。

再者,一个旧的贫困线被跨过了,之后还要不要订定一个新的贫困线?例如,中共国家统计局2019年曾提出月收入2,000元到5,000元人民币(约合304到760美元)间为“中等收入群体”,当时引发剧烈反弹,质疑2,000元收入根本仍非常艰难;而中共总理李克强提过,全中国有6亿人月收入不足1,000元人民币(约合152美元)、“1,000元在一个中等城市可能租房都困难”,隐然有把1,000元人民币作为新的贫困认定基准的迹象,但是目前中共官方仍未公开提到类似的话、也并未宣布任何新标准,且在“全面建成小康社会”的政治允诺下,承认新的贫困基准无疑也会再度出现众多“贫困人口”、动摇对政策方向的信心。

第三,即使县级区位的绝对贫困消除,相对贫困仍然非常严峻。尤其,以基尼系数(Gini coefficient)来看,中国大陆自1990年代就不断窜升,未曾出现显著下降的趋势,2019年的数据仍处在0.465的高位,高于国际认知下警戒线0.4不少,显示大陆在引入市场经济发展多年后,贫富不均仍然严峻(对比台湾2019年是0.276、香港2016年调查则是0.539),而相对贫困的议题对于社会主义国家来说,不仅敏感又棘手,更是根本性的挑战,中共如何发挥重分配的政策效果,势必也会受到更多关注。

第四,扶贫政策过程中虽然取得不少成就,但因为其本身是一种运动式治理,所以形式主义、官僚主义问题也屡屡受到诟病、需要转换成常态治理。举凡各地奢华铺张的“迎检”、或者贫困县耗费巨资的样板景观,皆时常激起民众的反弹。较为夸张的案例如今(2020)年贵州省独山县、剑河县先后被爆料以巨额资金修建水司楼、苗族女神仰阿莎雕像,类似问题在湖南、陕西等各省也层出不穷;另外,“建档立卡”跟脱贫审核过程中,不少地方的行政程序相当繁琐,不仅国务院扶贫办曾三令五申要克服形式主义、就连官媒《人民日报》、《中国新闻周刊》也都曾多次撰文抨击过填表、签名、开会的形式主义问题,但负面消息仍屡屡传出。未来脱贫攻坚“胜利”后,运动式治理如何转换成常态性治理,应投入更多的关注。

2020年7月14日,无人机拍摄的贵州省独山县水司府堂(水司楼)。(人民视觉)

第五,完成扶贫很大程度靠的是每年的财政专项补助资金,而整个社会保障体系也面临财政依赖。包含社保与医保,虽然都在扶贫政策“两不愁三保障”的范围内,但是各省之间的待遇差异极大,例如东北诸省就屡屡爆发巨额资金缺口,而全中国大陆统筹社保、医保的过程,面对资金缺口,原本是持续追缴严重的企业社保欠费问题,但随着中美贸易战、乃至于新冠肺炎疫情的爆发,许多企业资金流动性骤陷危机,政府对企业的追缴也就放缓,也连带使社保本身的财务更加困难。近期的做法是将国营事业股份注资到“全国社会保障基金”,但是要国营事业平白拿出股权,心里多少会有点疙瘩,未来究竟社保基金如何跟国营事业互动、有没有其他副作用,值得持续关注并调整。

最后,1980年代迄今的扶贫政策过程中,尤其是2013年“精准扶贫”、2015年“脱贫攻坚战”以降,施政者很多时候只关注物质基础的改善,使得政策环节或许没有充分考虑到当地历史、文化、族群与生活型态,这都有待后续更完善的扶贫政策弥补。例如西北、西南各个边疆省分“连片特困区”的“异地扶贫”政策,典型方式是将居民从被认为较贫瘠的祖居地迁移至设施较为现代化的定居点,这种方式的影响范围远远超过物质上的扶贫,实为居民整个生活方式的改变,包含游牧民族的定居化、当地居民的历史记忆面临中断等,但这些议题都被地方官员以搬迁乃是“全自愿”等理由回应。简言之,即使解决了基本生活条件提升,扶贫造成的其他领域的政策赤字也需要补足,“绣花针”还是有不少功夫要做。

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