【香港政制剧变2020】从林郑式尴尬看特首权威

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自香港反修例风波对香港既有政治秩序产生的冲击达到临界点,北京不得不出手,在中共四中全会前后检讨“一国两制”在过去多年的消极实施状况。2020年,从年初夏骆的上台,到当下香港的政治调整,都成为这种“检讨”的一部分。我们认为,随着这些“检讨”的落地,香港问题的解决,最终还是要落实到香港政制本身的调适上,事实上,正如人们所看到的,这种改变已经开始在整个香港管治团队中发生,并逐渐蔓延到“香港政治制度”司法、立法各个领域——我们姑且认为这是积极“一国两制”的有步骤实现。

中国香港特别行政区2019年历经了“修例风波”的冲击与震荡。作为香港“关键先生”又备受争议的香港特首,其角色正在悄然发生着转变,但其香港特首的角色仍然需要检讨。

现任香港特首林郑月娥当选于2017年行政长官选举,成为香港首位女性行政长官。自2019年3月开始的“修例风波”,则使她成为香港最受争议的行政长官。不可否认,林郑当时有些消极被动,没有承担起特首的职责,辜负了中央与港民的期待。而在2020年6月30日“港版国安法”的出台之后,“修例风波”渐近平息,林郑似乎已经“改过自新”,与先前作为与表现大为不同。不过,香港特首在涉港政治制度里的职责,及其在央港之间的角色,仍然需要进一步补充和明确。

林郑的变化

林郑的不同以往之处有着多处表现。9月1日林郑在出席行政会议前公开支持教育局局长杨润雄“香港没有三权分立制度”的说法,并称“从今届政府开始,要正本清源、拨乱反正”;10月下旬林郑接受港媒采访时曾表示不再前往立法会接受质询;决定押后发布2020年度《施政报告》后的11月3日至7日,林郑偕港府要员连访北京、广州、深圳三地,“跑部进京”争取中央支持,沟通粤港澳大湾区;11月25日佩戴“一国两制”徽章宣读《施政报告》。

从备受香港媒体舆论争议与差评的《施政报告》之中,也可发现一些不同之处。林郑先称“我今天公布的《施政报告》,务求在政治体制上正本清源”,之后在报告第二章第二节部分,专门论述“行政长官使命”,这在林郑之前三次施政报告中未曾有过。林郑在该部分申明了香港行政长官的“双负责”与“双首长”职能。前者是指同时向香港和中国政府负责,后者是指香港特首是香港政府首长,也是香港的首长,代表整个香港。

值得一提的是,林郑还在《施政报告》里宣布房屋政策时谈及了“劏房”,这也是其早前三次《施政报告》里未曾有过的情况。林郑还称,“部分改革措施突破政府的一贯思维,作为行政长官,我有时都要力排众议,为的只是一个信念:安居对香港市民实在太重要了!”

尽管香港特首对劏房等民生问题的关注与应对之策,只是承担起了本就应当担负的责任,与以往相比确实已经有所不同。而发生在林郑身上的诸般变化,其实是对她早前对自身所扮演角色没有准确定位的修正。

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事实上,正是由于没有全面准确理解香港特首的角色,及其在央港之间的定位,对于香港时局没有完全把握,缺少解决深层问题的决心,也没有处理好香港与内地之间、香港政治与中国政治之间的关系,才导致了一系列的严重后果。

“特首”不仅是“行政长官”

2017年中共十九大报告首提“中央对香港全面管治权”的概念。2019年11月香港“修例风波”深度震荡之时,中共召开了第十九届四中全会,所做出的涉港决定包括“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”,“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”。

其潜台词是这两项制度都暴露出了问题,因此需要进行制度层面的调整。而香港特首,作为香港的“关键先生”,是扭转香港乱局的关键人物,也是实现中央对港“全面管治权”的关键角色。事实上,这也是香港“修例风波”发生后,乃至香港回归以来,香港特首长期身陷巨大争议之中的原因所在。

固然历任香港特首各有性格,各有作为,也各有得失。其争议的产生既有其个人的原因,更大的原因则在于其自身角色定位,及其与中央政府关系没有明确。当香港教育局局长杨润雄表明“香港没有‘三权分立’”后所引起的香港当地舆论反弹,即说明了这一点。

这不是针对林郑本人而言,而是基于香港的社会现实与形势变化,特别是在“修例风波”之中暴露出来的问题。而“修例风波”的发生,则意味着到了必须要正视和厘清这一要害问题的时候了。

2019年7月1日,中国香港的抗议者砸碎了立法会大楼的玻璃门窗。(Getty)

不论如何,中国拥有对香港的主权。这是中央对港“全面管治权”的逻辑基点,香港基本法则立足于中国宪法之上。按照香港基本法规定,香港行政长官同时也是“香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区”。这里的“首长”不是“三权分立”体制下的“行政首长”,而是整个香港的首长。

香港的“行政长官负责制”,更准确地说应该是“首长负责制”,这是基于香港特首作为香港首长角色的定位。中国南开大学法学院副教授李晓兵认为,在香港基本法所确立的宪制体制里,特首实际上就是要超越各个党派、各个政治机构,起到一个保证人、协调人、仲裁人,也包括监督人的角色。强调行政主导的权力分工与合作,对于特首履职并未能起到有力的支撑作用,反而在实践中将特首的宪制角色降格了。

特首的赋权与监督

只是由于1997年香港回归之前,英国末代港督彭定康(Chris Patten)一改前任历届港督做法,急推“民主化”,意图将“香港皇帝”般的港督的权力约束在“三权分立”的框架之内,抬升立法与司法的地位以致于形成近乎“三权分立”的政治架构。尽管香港基本法令彭定康的目标在法理上落空,但是香港回归以来的政治一定程度上确实是按照“三权分立”的逻辑在运作。例如,林郑接受立法质询时常常经历的挑剔、抨击,甚至是侮辱,是香港回归前历任港督都不曾经历的场面。这在客观上反映了香港行政长官在香港体制里的相对弱势,有违基本法的权力与制度设计。

这可能也反映出香港基本法对特首作为“香港首长”的权力赋予不够具体,责任与权力不相匹配,缺少明确的执行机制,但既然是首长负责制就要有“负责”的机制框架。

香港特首的角色正在发生变化。(AFP)

为此,香港的政治理论与制度结构,有必要围绕“首长”的地位和权力有所改革,以赋予特首对香港政局的引导能力,避免一盘散沙、相互掣肘、纠缠琐事的情况,将反对与批评的声音更多地转化为建设性的主张,共同致力于解决香港深层次的社会问题。

这可能需要三点来为“首长负责制”去破题。比如,第一,梳理“行政主导制”下特首的具体职权范围;第二,给予特首更多独立施政的空间,减少立法、社会等方面的过多牵制,不至于令特首角色疲于应对各种政治力量和机制;第三,校正香港司法在《禁蒙面法》等重要事项上所反映出来的倾向性立场。

另一方面,香港特首并非不受制约,但这种制约应该主要体现为“双负责”,既要向香港负责,又要向中央政府负责。香港特首是落实中央对港全面管治权的关键人物,需要接受中央政府的监督,同时还要扮演好沟通与协调的角色。

林郑在2020年《施政报告》中声称要“在政治体制上正本清源”,并非无关紧要、画蛇添足之语,而是反映了香港正在发生的一场政治制度剧变。

以此来看,香港特首这一“关键先生”,未来势将越发重要和关键。林郑在2020年下半年的不同作为,展现了香港特首角色转变。而在林郑之外,在经历过一场席卷全港的“修例风波”之后,更多的香港人以及香港的政治体制,也都应该有所改变。

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