【国会里的美国】美国总统VS国会:对外开战谁做主

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美国第46任总统拜登(Joseph Biden)就职前,众议院议长佩洛西(Nancy Pelosi)在一封写给全体民主党众议员的信中表示,她曾与美军参谋长联席会议主席马克·米利(Mark Milley)通话,商讨採取“预防措施”,防止“精神不稳定”的特朗普(Donald Trump)运用总统权力发动核打击。但国防部表示特朗普仍为三军统帅,军方一定会执行他的合法命令,无法将特朗普从指挥系统中除名,否则就是政变。国防部之所以拒绝源于美国《宪法》赋予总统的战争权,佩洛西的提议则源于美国《宪法》赋予国会的战争权,背后反映的则是美国国会与总统长期以来围绕战争权的博弈。

2020年美国总统大前,就有声音称时任总统特朗普可能对外发动战争拉台选情,之所以如此猜测源于美国总统拥有战争权。(Reuters)

总统的战争

从北美洲大西洋沿岸的十三块殖民地发展而来的美国,最早的居民源于欧洲不堪旧制度压迫的平民,从旧大陆移民新大陆追求自由与光明,其独立战争也源于不堪忍受英国日益升级的压迫,制宪代表们基于对旧大陆独裁者的深恶痛绝,为防止如英国一样的专制君主的出现,美国独立后制定了以“三权分立”为核心的《宪法》,将立法权赋予国会,行政权赋予总统,司法权赋予最高法院,否认总统拥有“发动战争与和平的唯一特权”,防止总统随意发动战争,并将这一权力赋予国会。

不过,为因应瞬息万变的战争,基于“指挥作战最具有需要一人集权的素质”,制宪过程赋予总统武装力量总司令的职责,在国会批准开战后总统拥有“战争指挥权”。即作为三军总司令的总统权力仅仅是在国会制订的框架之下,向武装部队发布作战命令和指挥作战的权力。同时,为避免英国式“议会至上”分权政体的不足与弊病,美国制宪代表们又以“实现自身的管理”为目标,将各部门的权力加以重叠和交替,即赋予一个部门拥有另一个部门的部分权力,从而使各部门之间形成纵横交错的权力制衡的关系。

此外,制宪代表们又从现实主义出发,赋予总统对突然袭击做出反应的权力,即承认总统可以不诉诸国会同意或授权而进行防御性战争,反映在《宪法》上,则是简约而又模糊不清的国会拥有“宣战权”,而非“发动战争”的权力,美国总统为陆海军总司令。国会与总统围绕《宪法》条文从中“派生”或“引申”出众多权力,比如总统以防御性战争、国家安全等为由发动战争的权力。

1947年9月美国陆军攻入墨西哥首都墨西哥城。(维基百科公有领域)

1845年,波尔克(James Polk)担任美国第11任总统后大力推行扩张主义,一手推动得克萨斯加入美国成为第28个州。次年,未经国会同意又将美军派往得克萨斯与墨西哥边界争议地区驻扎,最终引发美墨战争。随即,波尔克以“墨西哥军队侵入美国的领土,使美国人的鲜血流淌在美国人的土地上,战争因墨西哥自身的行为得以存在”要求国会宣战,在战争爆发半个多月多,国会才以压倒性多数通过宣战议案。

美国通过战争获得了今加利福尼亚州、内华达州、犹他州、新墨西哥州等约230万平方公里的土地,一举成为横跨太平洋与大西洋的大国,同时也开启总统不经国会同意发动战争的先例,国会只能在战争已经爆发后“在未经商议和思考的情况下被迫宣布战争”。因而,美墨战争又被称之为“波尔克战争”,也即“总统的战争”。

在信奉“判例”笃行海洋法系的美国,美墨战争为后世总统战争权的扩张提供了绝佳的例证。林肯(Abraham Lincoln)担任众议员时,对波尔克的行为持批评态度,“只要总统认为抵抗侵略是必要的,就允许总统侵略一个邻近国家。那么,只要总统为那样的目的声称战争是必要的,你就必须允许他那样做,你就必须允许他随意发动战争”,但当林肯当选总统后即以“战争权力”不经国会同意宣布封锁叛乱各州、释放黑奴等。

美国通过美墨战争从墨西哥获取了约230万平方公里的土地。图中白色部分为美国通过美墨战争从墨西哥割占的土地,褐色为此后从墨西哥侵占的土地,墨西哥超过一半的土地被美国侵占。(维基百科公有领域)

从美西战争、第一次世界大战、第二次世界大战到朝鲜战争、越南战争,美国总统的“战争权”一路扩张。据不完全统计,自美国立国至至1972年,美国共卷入199次对外战争,其中仅5次由国会正式宣战,其余均是“不宣而战”。比如,1950年杜鲁门(Harry Truman)未经国会宣战即大规模介入朝鲜战争,直到美军登陆朝鲜后,才召集国会两院领袖开会向他们通报两天前做出的决策。就算是由国会正式宣战的第二次世界大战,在国会宣战前,罗斯福(Theodore Roosevelt)就通过总统的“战争权力”介入其中。

国会在战争权之争中之所以一路败退,对“总统的战争”大多予以默认,甚至沦为“橡皮图章”,除了国会先天的人员构成复杂、工作程序繁琐、效率低下等缺陷,核心还在于“总统的战争”目的在于维护美国国家利益,在这一点上总统与国会是一致的,并且美国总能从战争中获得极大利益,胜利者当然拥有免于被批判的特权。然而,当“总统的战争”遭遇挫折时,国会的不满终于爆发。

由于二战原因,美国第32任总统罗斯福史无前例地担任四届总统。也因为战争的原因,在其任期内美国总统权力极大地扩张,国会沦为总统的“橡皮图章”。(AP)

国会的反击

1964年8月,约翰逊(Lyndon Johnson)政府以北越在东京湾(北部湾)攻击美国军舰为借口,向国会提交了早已拟好的要求扩大战争授权的决议草案,并获得参、众两院就分别以88票对2票、416票对0票的压倒性票数通过《东京湾决议案》,授权总统可采取“一切必要措施”击退对美国武装力量的任何武力进攻,但由此陷入越南战争的泥淖难以自拔。

随着越战失败,加上经济衰退,美国国内兴起反战浪潮,美国国会开始反思总统的“战争权力”。曾是《东京湾决议案》最大支持者之一的参议院外交委员会主席富布赖特(William Fulbright),此时也认为“总统一次又一次地承揽大规模的军事行动,甚至对国会连招呼也不打,更不用说得到国会的批准。在国家安全的名义下,总统们认为可以任意行动。这一局面一直延续到美国深陷越战泥潭,才促使美国国会和民众幡然悔悟,开始重新调整府会在战争权力方面的关系,对总统滥用战争权力的行为加以有力的限制”。

美国介入越南战争时,国会一如既往地对总统表示了支持,授予总统采取一切行动的权力,但越南战争的深陷泥潭促使美国国会反思开始限制总统的战争权。(视觉中国)

1969年,参议院以70票对16票通过《国家介入决议》,宣称“参议院认为美国的介入必须由美国政府行政和立法部门以条约、法令或国会两院共同决议的方式所予以的特准”,试图以此限制总统未经国会授权向国外派兵的权力。更重要的是,决议的出炉表明参议院已经决意在战争决策中履行宪法赋予的权力。

同年,参议院又通过议案,规定总统不得将军费用于将地面部队派往老挝或泰国。1970年,美国国会撤销了《东京湾决议案》。1971年,参议院通过《1971年特别外交援助法案》,规定任何授权或拨款的资金或任何其他资金都不能用于将地面战斗部队投入柬埔寨、或为美国军事顾问或为柬埔寨提供资金支持。尼克松总统则在对柬埔寨、老挝的军事行动中,命令武装直升机在树顶的高度巡逻,以规避国会的立法权约束。

1973年,美国参众两院通过了具有里程碑意义的《战争权力法》,重申《宪法》赋予国会的战争权,对总统的战争权力予以约束,规定总统应与国会磋商、向国会报告,并且国会任何时候都有权终止军事行动。尽管尼克松总统在立法之初就声称《战争权力法》违宪,并使用了否决权,参众两院仍以三分之二的多数通过了该法。此后,美国国会又先后通过了《预算与扣押控制法案》、《武器出口管制法》修正案、《情报总监法》等一系列法案,从预算控制、武器出口、情报等领域限制总统的战争权力,总统宣布紧急状态的权力也被予以限制。

尽管尼克松总统拒绝签署限制总统战争权力的《战争权力法》,国会仍以三分之二多数强制通过了这一法案,以限制总统的战争权力,但历任总统均以未签署为名不承认这一法案。(视觉中国)

总统的应对

由于尼克松总统并未签署《战争权力法》,因而后来历任美国总统都未正式承认《战争权力法》的效力,是否与国会磋商、向国会报告很大程度上取决于总统。1975年,一艘美国商船被柬埔寨截获,福特(Gerald Ford)总统下令空袭柬埔寨,并夺回了被扣船只和船员。福特虽没有与国会磋商,但将行动告诉了一些国会议员,并提出了报告。1980年伊朗人质危机时,卡特(Jimmy Carter)总统采用军事手段营救人质失败后,也向国会提交了一份简要的报告,但援引“秘密需要”未与国会磋商。

1981年,里根(Ronald Reagan)向萨尔多瓦派遣军事顾问时,既不与国会磋商也不通报。一些国会议员向法院提起诉讼,控诉里根违反《战争权力法》,但联邦法官以“在事件中,国会而不是法院应对美国是否介入冲突地区做出判断”拒绝立案。1983年美国入侵格林纳达时,国会按照《战争权力法》启动了60天期限,即除非国会宣战或授权美军须在向国会报告后60天内撤出,但美军直到1985年6月才全部撤出。

里根担任美国总统时,始终拒绝承认《战争权力法》,对外采取军事行动也拒绝向国会报告或征求授权。图为1984年里根偕夫人访问中国时登上长城。(视觉中国)

1991年海湾战争时,老布什(Bush Senior)总统选择向国会寻求授权,参、众两院也通过决议授权总统在海湾地区使用武力将伊拉克赶出科威特,但老布什与时任国防部长切尼(Dick Cheney)都坚持“根据历史惯例,总统有权不经国会而开战”。1999年,克林顿(William Clinton)总统也曾因未经国会授权就出兵空袭南斯拉夫,并对众议院通过要求撤军的议案置之不理,而被议员们告上法院,但同样被不予立案。2003年伊拉克战争时,小布什(Bush Junior)总统虽获得了国会授权,但国会几乎是全程监督,2005年参议院甚至通过议案要求白宫每90天提交一份报告。

2011年,奥巴马(Barack Obama)总统未获国会明确授权就下令军事干预利比亚,再次引发美国国内各派就战争权展开激烈争论。但相对于争论本身,更重要的是争论背后由于美国经济衰退反对国际干预的“孤立主义”情绪在美国兴起。特朗普的崛起及其“美国优先”政策,可以说就是这一情绪的产物,而特朗普是美国为数不多未在执政期间发动对外战争的总统。

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