中国脱贫攻坚战背后 西方没看懂“党的领导”

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扶贫一直是中国最高领导人习近平最为重视的工作之一。图为习近平考察甘肃省古浪县黄花滩生态移民区富民新村。(新华社)

2020年末,中国官方宣布,大陆地区所有国家级贫困县已经全部脱贫“摘帽”。从2012年至今,中国的贫困发生率从10.2%降至0.6%,2015年11月启动的“脱贫攻坚战”无疑起到了关键作用。作为一个人口大国,国土范围内又存在着明显的发展不平衡,中国打赢这场“攻坚战”的密码究竟是什么,多维新闻记者采访了中国人民大学国家发展研究院国家治理研究中心主任祁凡骅。本篇为系列采访第二篇(共两篇)。

系列采访第一篇:中印扶贫对比 体制优势如何发挥作用

多维:世界各国共同的规律是,当贫困人口占总人口比重低于10%的时候,脱贫就到了最艰难阶段。中国今天的经济结构已经决定了有一部分人被落在了时代发展后面,他们没有20年前那样通过进城打工就能变富裕的机会,“脱贫攻坚战”是一种超常规措施,所以必然是一个政治动员的形式,比如“五级书记”负责、扶贫干部下沉、贫困户建档立卡等措施。在习近平提出“脱贫攻坚战”不久,2016年时本刊记者曾在中国北方一些贫困地区走访调研,当时实际看到的情况是“高层有志,基层缺智,贫民不知”,扶贫政策的落实和当地人对于扶贫的认识与接受程度等都存在各种各样的问题。从今天往回看,不得不承认,当初会让人产生有些许疑虑的这一套超常规措施,的确改变了贫困地区的整体面貌。“脱贫攻坚战”能够冲破现实的各种阻碍、克服种种问题的原因是什么?中国从中得到了关于社会治理现代化的什么样的经验?

祁凡骅:扶贫工程到今天取得举世瞩目的成就、各方都比较满意的结果,与国家治理模式的改变是分不开的。

治理模式改变的最重要一点,是中共在近几年来持续加强党的领导。在基层,许多问题的解决实际上是靠党来推动的,为什么加强党的领导可以推动很多基层工作?假如说在一个民营企业中,单单从管理角度来讲,什么岗位的人做什么事都应该有相应的回报,比如有薪酬、有奖励,你才会做这个事情。但是党员就不一样了,当党组织要求你去做这个事情的时候,那就是一个政治任务了,难道你干这个事情还要问党组织要多少奖金不成?不可能的。

这背后就是政治驱动,你是党员,当党组织要求你的时候,你就应该做这个事情,你就应该付出。在这个语境下,中共党员的“先锋模范带头作用”不是虚的,而是中国的政党治理机制中所特有的。扶贫问题,特别是基层的扶贫,是一件复杂而困难的事情,被派到任务的党员都要一对一帮扶,都要扑下身子来,放下架子,关心你的帮扶对象,去做很多具体的事情,同时接受各个层级对扶贫效果的监督考核,其中的压力是很大的。

政治驱动意味着每一个党员都要把扶贫工作摆在第一位,无论从管理上、心理上,都与靠外在的激励来驱动是不同的。

多维:西方国家的媒体和舆论通常会将“党的领导”看成是中共的一种空洞而教条的政治语言,并不能理解其中的具体意涵。

祁凡骅:对,他们不理解,没有在中国生活的经验。在中国,能入党的都是各个群体当中优秀的人,比如在大学里面,一个学生想入党,如果你不优秀,大家不认同你,你是入不了的。即使有些人入党的初衷是复杂的,包含有不单纯的成分,中共也会有一系列的思想政治工作来教育你,让你认识到入党不是奔着利益来的,特别是在关键时刻,必须把政治性放在第一位,党组织要求你来做什么事情的时候,那是不可以讨价还价的。在西方那种松散的政党政治下,很难理解这些。

多维:这就又回到了政治学上的那个重要议题:把中共理解为西方国家政党政治中那种代表某一群体的利益、通过竞争选票上台执政的党派(Party),在概念上是不准确的。

祁凡骅:对,西方政党政治中的党派(Party)更偏向于回应短期诉求,因为大多数人实际上更为关注短期利益,你不回应大多数人的短期诉求,就不会有人投你票,这就有可能导致一个党派更为关注其所代表的阶层的利益,而将整个国家、社会的长期发展往后放,何况社会中的大多数人看问题的时候往往站位是不够高的,对问题的思考也是偏短视的。

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祁凡骅:中国的政党治理就解决了这个问题,你作为党员,就是要关注公共利益,就是要比别人付出的多,因为入党的时候你宣过誓了,关键的时候,急难险重的时候,你就要去上,就要去奉献。包括扶贫,包括去年年初中国刚刚爆发新冠疫情时的应对,党员的确在其中起到了实实在在的“骨干带头作用”。

多维:除了加强党的领导,“脱贫攻坚战”中还得到了哪些治理经验?

祁凡骅:从2013年开始中共中央提出“精准扶贫”,这与过去的扶贫模式发生了变化,要求各地准确掌握现存贫困的实际情况,对造成贫困的原因要去具体分析,尤其是中央也没有提出漫无边际、不切实习的目标,而是很理性的帮助各地规划,第一步先解决极端贫困问题,下一步再解决相对贫困问题。

多维:全面脱贫的标准是“两不愁,三保障”。

祁凡骅:对,在这种很理性的目标之下,会让参与扶贫工作的人觉得我的努力是可以实现的,而不是要让贫困户一下达到东部沿海地区的生活水准,那显然做不到。

另外,针对各地不同的情况,中央提出因人因地施策,提出“五个一批工程”。比如当地有自然资源禀赋的,通过发展某一项或几项产业脱贫一批;假如这个地方自然条件太差了,比如说大部分村民住在山上,交通、水电等公共设施一时半会儿解决不了,那就异地搬迁脱贫一批;有些地方更为紧要的是保护自然环境,不太适合进行产业经营,那就通过生态补偿脱贫一批;把发展教育作为长效机制,脱贫一批;还有一部分人可能有特殊原因,比如说个人的先天不可抗因素导致的(身体残疾等),前面这些办法都不行了,那么社会保障兜底一批。

这些政策很精细的,完全改变了过去很多人印象里中央做什么都习惯于“一刀切”,而是理性的设置目标,充分考虑各地的不同情况进行分类区分,从政策目标的制定、执行到最后的政策落地都力求精准,再加上前面说的靠政治性驱动来保证执行力,最终能够让“脱贫攻坚战”达到满意的结果。

多维:说到这里也不能回避问题。几年前,戴上贫困县的帽子曾经成为一些地方官员追求的政绩,现在有学者提出,摘掉贫困县帽子,应该实事求是,不要搞成形式主义式的政绩。

祁凡骅:原来一些地方争相戴上并保留自己贫困县的“帽子”,实际上是地方和中央的利益博弈,因为中央政府对贫困地区有一些财政转移支付等政策倾斜,以及其它的补助。地方领导为了获取这个利益,才会想方设法“戴帽”。

从2013年提出精准扶贫开始,中央实际上从干部管理上解决了这个问题,即作为贫困县的领导,当地不脱贫,官员职务不能升迁。这样一来脱贫任务的责任就落实到地方领导头上了,把他个人的政治发展、职业生涯发展跟脱困挂钩了,不脱贫你不能走,一下就解决了博弈的问题。

2020年9月24日,云南省镇雄县大地易地扶贫搬迁安置点的高山九年一贯制学校的学生在上计算机课。(新华社)

祁凡骅:实际上,治理现代化讲究多元共治,中国的扶贫过程当中是社会多元参与,除了政府这个层面与贫困户自身之外,还有社会主体,包括国有企业、民营企业等,以及一些慈善机构、中介组织,也包括公民个人(比如通过捐款、购买贫困地区出产的产品等方式)。整个社会的多元参与、多元共治,才取得了这次脱贫攻坚战得胜的结果,这是治理现代化很重要的体现。

现在所有国家级贫困县全摘帽之后,更多面临的问题是少部分贫困户对政府资助的依赖,或者说个别的贫困户在脱贫攻坚的过程中把自己的期望值调的太高了,比如网络上有一些传播挺广的视频,有贫困户要求扶贫干部给他“解决婆娘问题”,这不属于贫困的问题。这样的视频还不是一个两个,说明少部分贫困户对政府的依赖很重,今后扶贫工作怎么样增加他们自己的内驱力,或者说如何把他们的期望值调回合理的区间?这是未来需要面对的挑战。

多维:这其实与脱贫攻坚这种超常规的政治动员形式有关。习近平曾在去年3月的公开讲话中表示,脱贫攻坚全面胜利之后,要严格落实“摘帽不摘责任、摘帽不摘帮扶”,“主要政策措施不能急刹车,驻村工作队不能撤”。而有些声音提出,政治动员形式终究不是长久之计,当“攻坚战”转入“持久战”,当工作重心从脱贫攻坚转向乡村振兴,应该考虑尽可能把相关政策纳入法制轨道。

祁凡骅:首先这个担忧是有道理的,在“脱贫攻坚战”完成之后,或者说取得阶段性的成就之后,特别是在习近平总书记说的“扶上马送一程”的过渡期后,一部分的扶贫干部可能就会撤离,回来他原来的岗位上,去继续从事他原来的工作。那么后续的问题靠什么?那就是要从原来政治性的,或者叫运动式的治理,把它变成常态治理。

解决贫困问题应该是一个社会持续关注的问题,只不过中国现在集中把脱贫程度推上一个新的台阶,也就是解决了极端贫困问题。未来怎么去解决相对贫困问题,就会需要一些长效机制。

第一,随着经济的发展,怎么样给贫困人口提供更多的就业机会?怎么提升他们在社会上的就业能力?这是一个问题。那些具备劳动能力的贫困人口目前大多是在劳动密集型行业或服务行业,如何通过培训提升他们的基础知识、能力素养,提高他们的就业能力,需要当地劳动部门加大投入。

第二,贫困户下一代的教育问题必须保障,否则贫困会代际传承,教育是从根本上解决贫困问题,必须放在优先考虑的选项当中,尽可能均等的接受教育才能让那些贫困户的下一代享有更多的机会。比如像北京的一些大学,专门针对贫困地区的降分录取政策已经实施了十几年,实际上教育领域中的各个方向都应该拿出一定的指标来解决贫困人口的教育问题。

第三,在贫困地区,特别在农村地区,社会保障水平必须大幅度提高。对于那些因为各种特殊原因很难短期内适应社会变化、缺乏竞争力的群体,只靠他自己没办法脱离贫困,最后就是要靠社会保障,保证他们基本生活无忧。

未来要解决长效机制的问题,防止返贫,这三个重点领域必须给予足够的关注,并不断有新的政策来推动,包括国家未来对于扶贫的资金投入,也应该围绕这三个领域不断优化。

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