【多维CN】学者:乡村不可避免的衰败和中国城市化困局

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中国常住人口城市化率已超过60%,图为2020年10月3日晚,青岛台东商业步行街熙熙攘攘。(视觉中国)

改革开放之前,在户口制度之下,中国的发展不均衡问题主要是城乡的二元对立,而如今改革开放四十多年带来的高速城市化进程使得农村人口被大量吸引进入城市,这一方面使得农村因为丧失青壮年劳动力而变得发展迟缓,另一方面又制造了城市中拥有本地户口的居民与没有本地户口的流动人口的不平等关系。那些涌入城市却没有获得城市户口的外来者在城市中面临着社会保障差,得到教育、医疗和社会保障房等公共服务机会低,法律保护不足与社会歧视等一系列问题。

尽管中国的城市化率从1980年的19.4%快速增加到如今的约60%,但由于优质公共资源与户口制度绑定的现状使得人口在一线城市过度聚集,造成了严重的基础设施过载、土地与房屋价格畸高、环境退化与污染、犯罪率升高等诸多问题,这阻碍了中国进一步城市化并从中获得经济利益的进程。

乡村不可避免的衰败

改革开放之前,中国在户口制度之下产生了明显的城乡二元世界,乡村与城市之间的人口流动非常有限,且城乡差异巨大。城乡之间的不平等不仅体现在城市工业产品对农村原材料的剪刀差价上,同时也表现在基础设施和公共资源的分配上明显的两极分化。如在城市司空见惯的自来水系统和路灯直到本世纪初才开始逐步覆盖农村地区;甚至相当长的一段时间内中国人的差别待遇也与农村户口和城市户口相关,如在社保养老等方面农村户口的待遇明显低于同地区的城市户口。更为严重的是,户口还与教育和医疗等方面有着紧密的联系,优质的教育和医疗资源基本都集中于城市之中,这是一个不争的事实。

改革开放之后,中国逐步放松了对人口流动的限制,由于城市对农村存在的巨大优势,大批农民工被吸引进入城市谋生。大量的劳动力进入城市后为城市的发展注入了强劲动力,城市的规模在这一时期快速扩张,而更庞大的城市也创造了更多的就业岗位,吸引了更多的劳动力汇入城市,形成了正循环。这一时期中国的经济一度迈入了长期的两位数增长。同时在城市谋生的农民工大部分会选择将在城市赚到的钱尽可能带回农村老家,形成了城市反哺农村的涓滴效应。不过城市吸引了大量农村人口,也剥夺了农村发展所需的人力资源与潜在市场,进一步加剧了城市与乡村贫富两极分化的极化效应。

随着城市规模的扩大,基础设施建设的投入也推高了土地的价值,造成城市日常生活成本的上升,加上新一代进城务工人员更愿意扎根城市,而非像父辈那样回乡养老,因此他们在城市赚取的财富基本会留在城市消费,对农村的涓滴效应被大大地削弱了。1980年时,中国总人口约为9.87亿,城市化率为19.4%,城市人口约1.9亿;2020年中国的总人口约14亿,城市化率约为60%,城市人口约8.4亿。四十年的时间里,在城市人口高速增长的同时,农村人口从约8亿缩减到了5.6亿,大量人口的流失使农村不可避免地出现衰败现象,不少地方甚至出现了整村人口全部外迁的“空心村”现象。

尽管胡温时期有由政府提供补贴,将家用电器低价售往农村的“家电下乡”与由政府出资大力投入农村自来水网与公路、路灯、通讯网络等基础设施建设的“新农村建设”这样应该写入史书的善政,极大地缩短了城市和农村在物质与基础设施之间的差距,但在就业、教育、文化娱乐和医疗等方面两者之间的差距依然巨大,农村仍然很难创造足够的就业机会来留住人口,因此农村的衰落几乎不可避免。

2018年中国政府印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,提出了一系列乡村建设计划,包括实现农业现代化,加强农村新基础设施建设,鼓励、支持农村产业创新创业,建设宜居农村、繁荣发展乡村文化与完善城乡融合发展等宏伟的计划,着手改变农村持续衰落的现状。

坦率地说,这个工程十分艰难。无论是宜居乡村还是繁荣发展乡村文化的前提都是农村的人口与市场能否持续保持活力。一方面,现代化农业藉助自动化设备虽然在生产效率上对传统农业具有压倒性优势,但它同时也压缩了农业的就业岗位,如一名无人机操作员一天可以为一千亩农田施肥就意味着多个传统农业岗位的消失;另一方面,农村在基础设施、交通条件和人才储备等方面无法与城市相抗衡,因此农村对创新创业者的吸引力和所能提供的支持十分有限,依靠农村地区创新创业来吸引人口的前景并不乐观。目前较为有效的方法是将农村纳入城市的生产链之中,让农村承接部分城市功能,让城市为农村注入发展动力,才能从根本上扭转农村衰落的趋势。

城市发展中的困境

中国自改革开放起,选择了将有限的资源集中在特定区域内,促进当地以较快的速度发展,然后依靠这些发展起来的区域反哺其他区域,最终实现中国的整体发展。即以点带面,先富带动后富,最终实现共同富裕。因此中国开放是分区域、从沿海向内陆逐次进行的。首先在1984年选择依托海运开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海这十四个港口城市,其后以港口城市为支点,建立环渤海经济圈,长江三角洲经济圈与珠江三角洲经济圈,先后建立深圳、厦门、珠海、海南和上海浦东等经济特区。

【知识点:长江三角洲经济圈与珠江三角洲经济圈】长江三角洲经济圈一般指长江三角洲地区,包括一市三省:上海市、江苏省、浙江省、安徽省,共含41个城市,合计人口超过2.2亿人,约为中国总人口的16%,地域面积为35.8万平方公里,不到中国总面积的4%。该经济圈是中国最发达的地区,开放程度高、创新能力强,在中国现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。2020年GDP达到24.47万亿元人民币,占中国经济总量的24%。对外贸易更为活跃,创造了中国三分之一的进出口总额。珠江三角洲经济圈一般指珠三角城市群,包括广东省的广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门等九个城市,面积4.2万平方公里,人口超过6,400万,2020年GDP为8.94万亿元人民币,是中国科技创新与技术研发基地,又是南方地区对外开放的门户,在先进制造业和现代服务业方面具有全球影响力,未来发展目标是成为世界级城市群。

政策上的倾斜同时带动了内地人口、资金与外来先进技术等资源在这些区域聚集,刺激当地城市规模较快地增长。1975年,城市学者鲍鲁克夫(Borukhov)在其发表的论文中阐述了城市规模与经济表现之间存在的对应关系,即城市在扩大到一定规模之后会产生聚集效应,促进经济的高速发展。这种聚集效应会对周围区域形成持续而强大的吸引力,使得资源和人才进一步向城市聚集,从而进一步促进城市的发展。以上海为例,从1978年到2018年的四十年中,常住人口从1,104万增长到2,424万,国内生产总值(GDP)从272.81亿元人民币增长到32,679.87亿元,增长率远高于同期全国平均水平。

不过这种聚集效应带来的效果并不都是正面的。一方面,被城市影响力覆盖的区域不可避免地面对人口与资源的流失,从而进一步扩大区域发展的不平衡。如美国东西海岸几乎占据了全美所有的大城市和高端产业链,而中部几乎没有百万人口级的大城市和除农场之外的其他产业;再如中国东南沿海地区经济带集中了全国超过四成的人口和六成的GDP,形成了自沿海向内陆、自东南向其他方向上,人口和经济的梯次分布。

另一方面,这种规模带来的增益并非无限的,相反,随着城市规模的扩大,人口的大量涌入也会造成城市基础设施不堪重负,医疗资源短缺,治安状况恶化,交通拥堵与房屋、房租成本飙升等一系列问题。因此当城市的规模达到某个临界值的时候,再增大城市规模反而会损害城市的整体经济表现,增大城市规模为城市带来的负担将超过益处。

如今中国的城市已经开始面临这个问题,如北京、上海、深圳和广州这四个一线城市的常住人口几乎占中国城市人口的10%,北京和上海的核心区人口密度超过了纽约和东京的核心区。根据中国城市规划设计研究院发布的《2020全国主要城市通勤监测报告》显示,城市规模与市民工作通勤半径息息相关,其中北京市民的平均上下班通勤距离高达11.1公里,最大通勤距离甚至达到了40公里,即使是兰州、海口这种二三线城市,平均通勤距离也达到了7公里以上。过大的城市规模已经造成了公共交通等基础设施不堪重负,由此造成的交通时间和金钱上的成本上升等问题已经对经济产生了负面影响。

不仅如此,由于优质公共资源基本都集中在城市之中,尤其是发达的一线城市中,因此欠发达区域的人口仍然在持续向发达的城市区域集中,造成了中心城市人满为患的现状。美国学者唐纳德·博格(D. J· Bogue)等人提出了“推-拉”理论,认为人口向发达地区迁移的现象是原住地的“推力”与迁入地的“拉力”共同作用的结果。

而美国人口学家埃弗雷特·李(Everett S. Lee)1966年在《人口学》杂志上发表《人口迁移理论》一文进一步完善了“推拉”理论,将影响迁移的因素概括为四个方面:与迁入地相关的因素、与迁出地相关的因素、与各种中间障碍相关的因素和个人因素。事实上,欠发达地区的公共资源和人均收入等因素与发达地区的较大差异为人口迁移提供了足够的推拉力,但在中国的户口制度之下,这些进入城市的外来人员还要面临比较特殊的“中间障碍”和“个人因素”的矛盾。

中国流动人口遇到的最主要“中间障碍”之一,是非户籍居民在当地的一些劣势。如非户籍居民通常要面临法律与社会保障不完善、个人风险高与求职难等一系列社会性歧视。如中国的基础教育虽然提供免费的义务教育,但不少城市与户籍绑定,适龄入学儿童只有在自己的户籍所在地才享受免费的教育资源。因此,在中国有相当数量的流动人口在户籍所在地之外工作,其子女并不能在父母工作地享受义务教育服务,不得不留在户籍所在地,从而造成了大面积的留守儿童问题。

尽管各地基本上都出台了相关的外来人口落户制度,但这些制度绝大多数主要对外来人口的学历、职业和收入等“个人因素”提出了一定要求,如北京落户政策按照申请者的学历高低、纳税多寡、缴纳社保时长及住房条件等,作为衡量申请者是否可以落户的评判标准。各个城市不同的落户限制对外来人口普遍具有一定的排斥性,这事实上将城市中的居民分为了三大部分:第一部分,拥有本地户口的居民;第二部分,自身条件可以落户,但尚未落户的居民;第三部分,无法落户的居民。因为落户制度的筛选,无法获得本地户口的居民往往被贴上低学历和低收入等标签,受到相当程度的社会歧视,这使得他们更难以被城市接纳。

根据2010年中国人口普查的数据,2010年北京的城市暂住人口为967万人、上海为1,150万人、广东为3,372万人,占这三地总常住人口比例的30%以上。外来人口大量进入使得城市中拥有本地户籍的市民与没有本地户口的居民之间的不平等关系,成为现今中国城市中的主要矛盾之一。庞大的人口数量在为城市带来劳动力和消费市场等优势的同时,也造成了环境污染、过高的基础设施建设与维持费用、医疗和教育等公共资源不堪重负以及犯罪率上升等问题。如果不能合理地利用和控制人口资源,对经济发展带来的负面效应很可能会大于正面效应。如何对外来人口融合发展、控制城市人口总数与合理规划城市规模,是城市管理者必须要均衡考虑的问题。

城市化仍是未来中国发展的基本方向,不过合理控制城市的规模是必要的。(视觉中国)

综上所述,城市的发展需要将人口和其他资源相对集中起来才能发挥较好的促进作用,但这种集中需要控制在合理的规模之内。如今,中国政府已经意识到了这个问题,尽管现阶段中国政府已经着手于限制超大型和大型城市的规模,限制城市新增用地面积,但优质的公共资源集中于各个发达城市之中,导致外来人口仍然倾向于寻求在发达城市生活。因此对城市规模的限制在现阶段下反而会造成发达城市用地的稀缺性,反过来推高了房价,助长了经济泡沫,并未能解决人口过于集中的问题。

对策与未来展望

要解决城市规模过大而影响经济表现的问题,主要可以从两个方面入手。一方面可以提高“城市合理规模”的上限,使得城市可以容纳更多的人口与更大的面积,解决现存的城市规模过大问题;另一方面应引导人口流动,使得人口分布尽可能更加合理。

【知识点:城市合理规模】城市经济学理论认为,一个城市的居民的福利水平和该城市人口规模密切相关。具体说,就是人均福利随着城市总人口规模的增大而呈现出先增加后减小的趋势,即一个倒U型的关系。这种关系是两种相反的力量作用的结果。一方面城市总人口的增加会带来正的规模经济,而这主要来源于大城市的集聚效应和更多样化的中间品的服务,以及更大的本地市场所带来的贸易优势。但另一方面,更多的人口会导致通勤成本上升,交通拥堵和环境污染等负面影响。这个倒U型关系曲线的形状取决于每个城市的技术、产业结构、交通设施、制度以及地理环境等因素。由于每个城市的条件不同,并不存在普遍适用的城市最佳合理规模,特别是中国这样的大国,各方面条件差异巨大,更应该具体情况具体分析,由每个城市的具体情况,确定一个大体相宜的规模。

实际上城市相关学者在十几年前就意识到了精细化管理可以将城市的资源以更为高效、合理的方式分配到城市发展所需的地方,以满足市民在不同情况下的不同需求,从而提升城市整体的效率。一些城市已经使用了,可以根据不同时间段的需求改变同一条车道车辆行驶方向的“潮汐车道”,来提升城市道路的通行能力,如上班时间段潮汐车道的车辆行驶方向是进城方向,下班时间段则可以改为出城方向。

而中国新基础设施建设,尤其是新通讯网络的建设,大幅增强了城市管理者采集和分析精细化管理所需的城市数据的能力。这在此次应对新型冠状病毒(SARS-CoV-2)的防疫工作中,表现得尤为明显。如通过车流监控探头、电子围栏技术与健康码定位技术等,中国的防疫部分可以相当高效地追踪感染者的活动轨迹,从而及时找出并隔离那些密切接触者,及时有效地阻断疫情的传播。未来随着更多新技术的应用,城市精细化管理的水平也会逐步上升,这会进一步提升城市的规模上限,一定程度上解决城市规模过大与人口过多的问题。

此外,中国国务院总理李克强在2020年7月下旬的国务院常务会议上指出,要在县城大力发展劳动密集型产业,促进和鼓励农村人口进城。实际上在县城建设劳动密集型产业不仅可以吸引农村人口进城,同时还可以转移一部分发达城市过剩的人口,使得发达城市的人口和规模回归到合理范围之内。

中国在水平方向上从东南到西北、东北方向上梯次分布着发达板块、发展中板块与欠发达板块,以往发达板块的城市在产业升级时,往往可以将较低端的劳动密集型产业转移到发展中或欠发达板块。服装、代工等低附加值产业大多已经从东南沿海的发达板块,转移到中国的中部发展中板块了,如上海的制造业已经大幅转移至安徽、江西和湖北这三个内陆省份。根据上海市公布的数据,自2015年到2017年,上海外来常住人口总量下降了约23.64万人。

尽管调整产业部署可以在一定程度上缓解发达城市人满为患的问题,但不解决教育和医疗等优质公共资源过分集中于大城市的问题,未来着重发展的中小城市、县城就很难持续吸引农村人口进入和大城市的人口回流。而以劳动密集型产业为主的中小城市、县城也很难依靠自身财力建设并维护高质量公共社会资源。要解决这一问题,一方面可以依靠网络通讯技术实现远程在线教育、诊断等公共服务,以较低的投入较快地提升当地公共服务水平;另一方面应加强中心发达城市对周边卫星城市的对口帮扶。就如现在中国中央政府通过转移支付的方式,加强发达省份对不发达省份的涓滴效应那样,中心发达城市也应以政府行政介入的方式支持自身卫星城市的公共服务建设,以提升卫星城市的吸引力,让城市群有效发挥疏导人口的作用。

而那些未能融入城市群、缺乏城市支持的乡村与县城,在未来则有可能出现人口快速流失的情况,因此根据实际的经济发展状况,相应的行政区划也要做出一定的调整,接受未来一些乡村与小城镇可能消失的现实。

本文转自《多维CN》067期(2021年3月刊)名家栏目,原标题为《中国城市发展的困局》,作者系中国城市发展与治理理论模型研究者,英国利兹大学环境学部交通研究所博士,浏览更多月刊文章:【多维CN/TW频道 】。

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