政府工作报告再提中共新一号工程 农村土地改革仍在探索

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中国正有越来越多的农村找到了适合自己发展的方向。(新华社)

在正在召开的中国“两会”上,政府工作报告中再次提及“乡村振兴”。而就在前不久,中共中央以2021年度“一号文件”的形式抛出乡村振兴战略,评论认为,这是承接中共总书记习近平上台后首个施政誓言“脱贫攻坚”后的“新一号工程”,顺应中共对中国社会主要矛盾变化以及进入新发展阶段的判定,是中国现代化进程中的重大国家战略,意在解决积贫积弱的中国三农问题。针对乡村振兴战略,多维新闻记者采访了中国人民大学国家发展研究院国家治理研究中心主任祁凡骅。本篇为系列采访第一篇(共两篇)。

多维:中国官方日前发布了《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,这份文件被外界视为“习近平时代新的‘一号工程’”。从文件内容上看,不仅是中国政府的远景畅想和政治承诺,而是已经成为从资金到土地,从组织到项目的一整套解决方案。你怎么看乡村振兴在中国现代化进程中的位置?

祁凡骅:中国要建设社会主义现代化国家,农村的现代化是其中重要的组成部分,从这个意义上来讲,中央对农村地区的现代化的进展做出系统的组织与制度安排,这应该是现代化规划和制度设计当中的重要组成部分。这是第一点。

第二点,乡村振兴实际上是精准扶贫的延续,精准扶贫在某种程度上带有一定的运动式治理特征,集中多元力量重点突破,为的是在短短的几年当中消灭绝对贫困。而从乡村振兴的规划和一系列的机构与制度安排来看,乡村振兴是一个长效机制。从脱贫攻坚到乡村振兴,是对农村贫困地区的运动式治理转向长效治理(或者说常态治理)一种变化。

另外,中共中央几代领导集体都有一个共同的目标,就是要实现共同富裕。乡村振兴也是要让刚走出贫困的这部分人,未来能够搭上这趟以共同富裕为目标的班车的制度安排和选择。

第三点,中国经济当前正处于转型期,外部环境动荡,特别是西方国家受疫情影响严重,而新冠病毒本身也在不断出现新的变异,疫情对世界的不利影响什么时候能够真正消除,现在很难给出准确的答案。即使是卫生防疫的专家,也大多是预期到今年年底可能会将疫情基本遏制住。但是,即便大部分发达国家遏制住了疫情,世界上广大的发展中国家,尤其是南美洲和非洲一些地方,其对疫情的治理程度对整个世界来说仍然是很重大的挑战。

在这种情况下,农村经济的发展需要成为中国经济发展的新的增长点。假如能够把农村的一部分需求充分释放出来,扩大其在中国经济当中的动力因素,会对中国整体经济的发展形成良好的推动。

第四点,改革开放再出发,乡村振兴是新的起点。中国从1979年开启的改革开放,实际上就是从农村开始,从农村联产承包责任制开始的。追溯到新中国建国前的新民主主义革命时期,也是从“农村包围城市”开始的。

以农村地区的重新振兴作为习近平新时代中国特色社会主义的改革开放再出发的新起点,是中央在过去治理经验基础上的一个战略选择,即推动中国整体社会经济发展再上一个新台阶,未来迈入发达国家行列。

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多维:说到乡村振兴与改革开放的关系,可以看到在中共中央出台的这份乡村振兴的文件中,提到了很多与改革密切相关的内容,尤其是农村土地改革方面,“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度;规范开展城乡建设用地增减挂钩,完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。”这其实是接续了此前被新冠肺炎疫情打断的土地改革和农村集体产权制度改革的思路——中国在2020年1月就已经开始实施了新修改的《土地管理法》和《城市房地产管理法》,为土地制度改革和“农地入市”开启了绿灯。

祁凡骅:关于农村土地改革,前几年在一些地区有过先行先试的试点。农村最重要的资本与资源就是土地,这个资源怎么去盘活,面临比较大的挑战。对于在农村地区生活的农民来讲,一部分能力相对较强的农民,可能在土地已经转让的情况下可以进入城市定居,转型之后一样可以生存。但是对于大多数农民来说,在遇到一些突发性危机,比如疫情期间回到了农村,假如没有土地的支撑,就失去了生存的来源。

土地资源该怎么去盘活?肯定不是鼓励农村大规模转让土地,而是应该把土地当作重要的资源,例如在经济合作过程当中,将土地当作资本入股,用土地来抵押贷款等等,用这种可持续的方式来盘活。

从中国社会稳定发展、对农民的社会保障来看,农村土地改革的具体措施未来可能还需要继续探索。说的再直白一点,中央不会在这个问题上放开,不会鼓励农民把土地全都转让出去,不会将农村土地转让视为城市中的房地产买卖。

多维:文件里提到的农村土地制度改革,最引人关注的是治理模式与此前的区别。其实在2020年9月,中国国务院办公厅就曾印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,其中规定,到“十四五”末期(2025年前),以省一级为单位进行核算,土地出让收益用于农村农业的比例要达到50%以上。这意味着对于农村土地的掠夺式开发模式发生了转变。

祁凡骅:相对于过去的一些做法来讲,这些新政策就是要对土地资源的使用建立长效机制,就是要考虑未来农民失去土地之后的持续性收入来源。如果把土地收益当作长效机制,让这个资源可以长期获得收益而不是一次性的收益,这样就能对农民起到保障作用,比如将集体土地以资本的形式入股,农民就可以分享长期收益。

从过去的经验来看,土地的收益肯定是持续增长的,假如一次性买断,农民十年之后回过头来看肯定觉得自己亏了。况且将土地一次性转让出去还会带来很多其他问题,现在大多数农民还不具备经营自己资产的能力,假如经营不善把资金失去了,又成为国家救济的对象。而以集体单位来经营土地就会避免这种情况,可以获取长期的收益。

多维:关于乡村振兴的“一号文件”中还有一个引入关注的地方,即其中提到2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务,发展壮大新型农村集体经济;突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体,鼓励发展多种形式适度规模经营。舆论中有不少声音会认为“农民合作社”等是属于历史中的词汇,现在为什么会把这种经营模式拿出来当作重点去实施?

祁凡骅:这是历史发展阶段不同决定的。中国有许多地区农村地区,在年轻的农民到城市里面去打工后,村里剩下的只有留守老人和孩子,不能充分发挥农村应有的经济效力。而农民合作社这种机制能够充分整合农村的闲置土地,一方面农民可以从合作社的经营中获取固定收益,另一方面也可以推动中国农村地区现代农业的发展。

应该说,过去联产承包责任制的实施虽然调动了农民的生产积极性,但实际上不利于现代农业的发展,因为规模太小,现代化的农业机械作业、大规模的种植或者养殖都没办法在这种经营模式下得到有效推动。形成农民合作社这种选择可以用集体的形式来保障农民的利益(在中国来讲,农民肯定更相信政府,也需要政府在后面作为主导、监督的力量存在),这样土地的整合、劳动力的整合、现代农业的发展等等都会以一种更有保障、更可靠的方式发展下去。

在不同的历史阶段,当然也需要不同的生产经营模式。

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