2021两会丨两会历史:毛泽东邓小平否定两院制始末

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每逢中国召开两会,媒体总喜欢将中国两会与西方议会进行比较。西方舆论将中国人大和政协分别称为“橡皮图章”与“政治花瓶”,而中国官方媒体则称西方议会是“不同政党和力量打架、较劲的地方”。这种比较的形成,恐怕与西方议会大多实行两院制,而中国人大实行一院制、政协属于统战组织有很大关系。值得一提的是,曾有民主人士和中共高层建议中国实行两院制,但均没有被采纳。

在1954年制定宪法时,引发第一次有关两院制的讨论。曾参与起草五四宪法的宪法学家董成美生前回忆:“我记得两院制是由当时的民盟副主席章伯钧提出的。我当时写过一篇文章批评章伯钧的两院制……那是资本主义国家搞的东西,我认为应该实行一院制。”

中共中央文献研究室原主任逄先知称,早在1948年9月,毛泽东就认为西方国家两院制的政治模式不适用于中国,主张在中国采用人民代表大会制度。两院制的提议被中共开国领袖毛泽东否定。

当时也有人提出,政协的职权要相等或相当于国家机关。毛泽东也表示反对。他说:政协是统一战线组织,政协的性质有别于国家权力机关,也不是国家的行政机关。“如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。”

1957年,中共决定在全党进行整风运动,发动群众和党外人士提出批评建议。章伯钧再次提出两院制。“我主张中国搞两院制,人民代表大会是众议院,政协是上议院……政协有监督权和不同意见权,对人大的某些方案,政协可以表示不同意。不同意,两院再协商,这在资本主义国家也是如此。”

另外,章伯钧还提出“政治设计院”的设想。“政协、人大、民主党派、人民团体,应该是政治上的四个设计院。应该多发挥这些设计院的作用。一些政治上的基本建设,要事先交他们讨论……政协、人大不要等到期满,今年就要进行明年要作的大事的讨论,不能全靠视察制度,对国家准备做的事情要经常讨论。”而当整风运动转为反右运动后,章伯钧因这些言论被定为“右派”。

1949年6月15日至19日,新政协筹备会第一次全体会议在北平(今北京)召开。这是筹备常务委员合影。左起,前排:谭平山、章伯钧、朱德、毛泽东、沈钧儒、李济深、陈嘉庚、沈雁冰;中排:黄炎培、马寅初、陈叔通、郭沫若、蔡廷锴、乌兰夫;后排:周恩来、林伯渠、蔡畅、张奚若、马叙伦、李立三。(视觉中国)

1980年,中共决定修改宪法,“做实”全国人民代表大会,使之成为名副其实的国家权力机关。当时,全国人大被认为存在两大缺陷。第一,名义上是国家权力机关,但并不能真正讨论和决定重大问题,绝大多数议案多是一次会议讨论、原样通过。第二,全国人大代表人数太多,不便于真正议政和决定问题。1978年召开五届全国人大,代表高达3,497名,人数之多在世界大国议会中绝无仅有。

宪法修改委员会秘书处秘书长胡乔木号称“中共党内第一支笔”,他曾参与起草五四宪法,曾任中共中央书记处书记、政治局委员。他第三次提出两院制。胡乔木建议,为了使全国人大摆脱给人以“橡皮图章”的印象,全国人大代表应缩减到1,000人,再分为“地区院”和“社会院”,每院各500人,每一个代表都代表特定的地区和社会团体。人大常委减到50人至60人,也是一半代表地区,一半代表各社会团体。

胡乔木曾为毛泽东、邓小平起草文件,是中共党内理论权威,被称为“中共党内第一支笔”。(视觉中国)

时任中共中央党史研究室副主任廖盖隆也建议实行两院制:全国人大代表缩为1,000人,分设两院。“区域院”300人,由各地区选派代表组成;“社会院”700人,由社会各阶层的代表组成。两院共同立法,互相制约。人大一年召开两次会议。50人至70人的常委会,应是精干的,全年工作。

1981年初,宪法修改委员会秘书处连续召集专家学者开座谈会,主张一院制和两院制的人都有。同年2月,秘书处征求全国各地意见。北京、上海等14个地方赞成两院制,河北、山东等11个地方不赞成两院制,两种意见仍相持不下。

当时,胡乔木还负责起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,工作紧张劳累。决议出台后,胡乔木因病休养。宪法修改委员会副主任彭真直接主持修宪。

1982年12月4日,邓小平、胡耀邦、王震等在中国第五届全国人民代表大会第五次会议上投票表决宪法。(新华社)

据《彭真传》编写组成员张春生介绍,彭真反对两院制。他事先曾与邓小平沟通,两人意见一致。邓小平的考虑是,“人大就是一院制,搞两院制,两院意见不一致,很难办”。另据宪法学家蔡定剑《宪法精解》一书记载,宪法修改委员会主任叶剑英也表示,“一定不要搞两院制,不要把政协搞成上院。”至此,两院制的建议最终被否定。

后来,中共官方又多次强调中国不搞两院制。1987年,邓小平在会见香港特区基本法起草委员会委员时表示,“中国大陆不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。”2005年,《中国的民主政治建设》白皮书又提出,“中国根据自己的国情实行一院制,而不是西方国家实行的两院制。”2009年和2011年两会,全国人大常委会工作报告更是将不搞两院制分别列入“三不搞”与“五不搞”。

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