“橡皮图章”指摘消退 中国人大何以赢得更多尊重

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2021年3月11日,中国全国人民代表大会第四次会议在北京人民大会堂结束。(REUTERS)

中国“两会”于当地时间3月11日结束。作为中国名义上最高权力机构的全国人民代表大会,因为没有实质上的最高决策力和真正独立的立法权,一直在民间和西方被戏称为“橡皮图章”,但值得注意的是,近年来对中国人大的这种嘲讽却呈减少趋势,而今年这种声音更是几乎消失在国际主流媒体。

多维新闻注意到,BBC等此前几年都曾大量报道批评中国的人大是“橡皮图章”,认为其代表的人民性不高,是中共和政府装点门面的东西。但今年的报道则多聚焦于诸如李克强政府工作报告的经济目标,尤其关注香港选举制度改革方案,及其对香港与北京权力格局带来的变动。《纽约时报》的报道尽管提到了中国人大是被中共所控制,也仅仅是一笔带过。一位曾经给中南海高层上过课的北京学者也向多维新闻表示,近年来人大在中国政治中的作用开始受到中共高层的重视,人大代表们的提案相比前些年也开始更为专业,参政的热情也在提高,人们更多地开始正视“中国式民主”的可行性。

是什么让这个被精心设计的“橡皮图章”产生了这种变化?

也许美国前总统特朗普(Donald Trump)有着一定贡献。特朗普总统在新冠疫情(COVID-19)防控中的极端无能,和大选失败后拒绝承认败选所造成的宪制危机,使得美国的国际形象一落千丈。一直以来被西方引以为傲的民主体制沦为不同党派和利益集团博弈的政治私器,打破了人们对西方自由民主制度的迷思,使得更多人开始以不同的眼光来看待中国的体制,对中国式民主的挑剔也就随之减少。

当然,更重要的是,近几年中国人大有几次影响广泛的立法和修法,使得人大的存在感确实有所提高。比如,2018年3月11日由中国全国人大表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》,内容包括将中共的领导写入宪法、设立国家监察机关及从宪法层面上确立宪法宣誓制度等事项,共21条。其中影响最大的是第十四项修宪建议删除国家主席、副主席“连续任职不得超过两届”的限制,引起国际关注。

再比如在香港反修例风波之后,2020年6月30日中国全国人大颁布的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,简称香港国安法,涵盖了“分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动和勾结外国或境外势力”等罪名,并将其内容正式写入香港《基本法》附件三。这是中国人大在香港持续的动荡后,强势地将香港一直迟迟抗拒的关于国家安全的第23条立法加以填补。这些大动作背后虽然都有中共作为领导者和意志推动者的身影,但人大在中国政治场域中的存在感日渐提高也成为事实。

近日,中国全国人大会议表决通过了香港选举制度改革的決定。(新华社)

从西方分权政治的角度,中国人大虽然仍具有“橡皮图章”的性质,但中共核心领导层有意发挥人大在立法程序中的政治作用的意图越来越明显。此前中共治国常因不习惯于将自己的意志通过法定程序来实施,而带有太多“人治色彩”被外界诟病。而中共十八大以来,虽然中国政治管治越来越严厉,社会言论与自由空间比以前更为受限,但至少在形式与程序上,中共好像也更重视依法治国了。习近平提出了“全面推进依法治国”的施政纲领,并将其作为提高“国家治理体系和治理能力现代化”这个“第五个现代化”的重要目标,作为中国最高立法机关的全国人大在中国整体政治版图中的地位自然也水涨船高。

第三个原因可能是,媒体与理论界越来越看明白了中国近几年的改革方向,它是与西方三权分立完全不同的“中国式民主”。中国人大也不可能改革成西方议会,而必须是在中共的政治领导之下,发挥立法的作用,人大代表们也不是西方的议员,而是在接受中共领导前提下参政议政、发扬民主协商的民意代表。曾经对人大抱有类似西方议会那样的希望日益幻灭,越来越多的人在思考从中国实际国情如何改进中国的人大制度。

近些年致力于鼓吹中国制度的复旦大学中国研究院研究员宋鲁郑就表示说,“橡皮图章”的定性是因为很多人对中国体制运作不了解所致,“两会”最主要的功能就是把执政党的理念和措施法律化,它的目的不是要否决某项提议,而是完善、修改。这种决策机制不仅有着很高的科学性、延续性,更重要的是不会出现西方决策模式的某些严重弊端。

当然,对人大“橡皮图章”角色质疑音量的降低,中国国内的批评声音被压制也是重要原因。这些年中共对国内的言论管制十分严厉,网络言论空间持续收缩,公共知识分子因为对中共的批评意见屡屡遭到打压甚至被逮捕判刑,导致对中国政治的批评声音不能发出,不少知识分子因此而选择沉默,适应于当局政治包装需要的宣传成为中国国内舆论主流。

概言之,“橡皮图章”说法的消退一方面透露出政治氛围在不断收紧,但也折射出人大在中国政治版图中地位在提升,也能看出这几年中共执政方式确实发生着转变,依法治国的意识和能力在提高。但具体到人大制度的实践距离其所应发挥的作用仍有太多差距,还没有彻底改变其“橡皮图章”的地位。

根据中国宪法规定,中国全国人民代表大会统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对它负责,向它报告工作,受它监督。而实际上,这些国家机关真正需要报告工作和负责的是中共中央,包括中共中央政治局和其常委会,甚至连全国人大委员长、副委员长等也要向中共总书记汇报工作。所有重要的国家决策都来自于中共中央,相比于此,人大的监督作用就难免被架空,也难以在国家大政方针决策中发挥实质作用。这也是中国国内及国际舆论对中国人大批评最多的地方。

如何增强曾经一直被架空的人大制度,发挥其法定的监督作用,除了在法定程序上理顺不同机构的作用外,更重要的是要理顺中共党的角色和人大的关系,真正实现中共所宣称的“党的领导、人民当家作主、依法治国”的有机统一,落实中国人大的最高权力机关定位。此外,人大代表如何真正代表民意,根据民众意愿提出更有针对性、更为专业的提案,真正发挥参政议政作用,而不是沦为中共党的决定的表决拍手机器也非常重要。

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