解码北京治疆策转变逻辑与困境 从民族政策和治理手段谈起

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2021年4月2日,第四部新疆反恐纪录片《暗流涌动——中国新疆反恐挑战》正式播出。该片披露了大量暴恐事件现场画面。(微博@CGTN视频截图)

近期新疆这个世俗、民族与宗教共生的独特之地,再一次成为舆论焦点,并引发了国际社会的关注。从“柔性治疆”到“铁腕治疆”,近年来北京治疆策略有着显著的变化,在新疆棉花事件发酵,及西方加大对新疆人权问题指责的背景下,有必要对中国的治疆策略的转变脉络,历史和现实的逻辑必然以及其中的不尽如人意之处进行梳理。

北京现今的治疆政策,被指直接源于2014年新疆首府乌鲁木齐发生的暴恐袭击事件。2014年4月,中国国家主席习近平首次,也是截至目前唯一一次以国家最高领导人身份考察新疆。在为期4天的考察结束数小时后,袭击者在新疆首府乌鲁木齐的火车站附近,用炸弹和刀杀死3人,近80人受伤。中国官方称这一事件为“乌鲁木齐火车南站‘4·30’暴力恐怖袭击案件”。

就乌鲁木齐发生暴力恐怖事件,习近平当时要求:“采取果断措施”。在中国官方媒体对于习近平视察新疆的报道中,习所说的“新疆工作的着眼点和着力点要放在社会稳定和长治久安上”作为核心词汇频被点出。而那句“全党都要站在战略和全局高度来认识新疆工作的重要性,多算大账,少算小账,特别要多算政治账、战略账,少算经济账、眼前账”,更被认为是北京治疆策略的转变的证据。

在以往,中国政府对于少数民族地区的治理思路,多是要求大力扶植经济,让经济带动民生,民生带动政治,认为经济搞好了,政治安稳自然也就水到渠成。但经济和民生的改善,并未让暴恐事件减少,甚至还愈演愈烈。仅在2012年一年,新疆就发生暴恐案件190余起。

这些极端的暴力及恐怖事件的发生,让中国社会开始反思中国的民族政策,以及民族地区的治理策略。中国的民族政策由民族识别、民族区域自治制度和民族优惠政策三大支柱构成。普遍认为,除了在“大跃进”及“文革”等特殊时期,中国的民族政策执行得还是比较到位的,也取得了比较好的效果。但随着时代的发展变化,负面效应也在最近10年内愈发凸显。不少人认为,由于中国现行的民族政策,使少数民族没有归属感,一定程度上破坏了社会公平和国家统一。对少数民族的优惠政策,诸如民族院校、民族中学、民族班等的设定,虽然从初衷上来说是为了促进少数民族教育,但现实却让他们陷入孤立的状态,更加封闭和小团体化。

而如广为人知的“两少一宽”,即“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕少杀’,在处理上要尽量从宽”,这样时间长了,有些人就可能认为自己可以犯罪,享有特权,也激起了社会的广泛质疑。北京大学社会学教授马戎就认为,中国的民族理论60多年没有变化,是导致隔阂加深的重要原因之一。他说:“如果我们现有的民族理论、民族制度和相关的民族政策不作重大的反思和调整,那么中国的民族关系的发展会持续恶化,变得更严重。”

在新疆考察一个月后,习近平呼吁通过汉语教学、经济激励和国家组织的民族混合,积极地将维吾尔族转变为中华民族的忠诚一员。“增强各族群众对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同”,习近平在当时的新疆工作会议上说。这无疑是在弥补中共早期的民族政策,以及治理思路留下的短板。

回到新疆的治理,北京并非没有尝试采取更为柔性的治疆方式,2010年张春贤调任新疆后,主打的治疆策即“柔性治疆”。即对于极端宗教和民族问题非一味强力打压,而是采取发展经济、保证就业的方法,透过解决贫困问题消灭恐怖主义的生长土壤。张春贤入疆之后以亲民为务,力求化解军事高压形成的民族矛盾,绝口不谈“反恐”二字,至多说到维稳层次。但2014年接连爆发的两起暴力恐怖事件——昆明“3·10”暴力恐怖事件和乌鲁木齐“4·30“暴力恐怖袭击案件,直接宣告了“柔性治疆”的失败。

新疆反恐纪录片曝光的暴恐现场,更多详情请点击图集:

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2016年,陈全国“由(西)藏入(新)疆”,旋即提出“在新疆,没有稳定一切皆为零”的口号。在陈全国赶赴新疆之后,继续通过其强势、铁腕的手段,对新疆这个曾经暴恐事件频发的边疆省份进行管理,他的强硬做法为概括为“铁腕治疆”。2018年10月,新疆公布最新的《去极端化条例》,针对极端化公布相关的预防遏制措施,包括设置西方媒体笔下的“再教育营”——职业技能教育培训中心,对受极端主义影响人员进行教育转化。

尽管对于外界而言,今天新疆采取的针对极端势力的高压政策,让不少西方媒体以及西方政客感到不舒服,但无论如何,强硬治理手段的应用,有效的控制恐怖袭击层出的局面。2016年以来新疆再也未出现性质严重的暴力事件,也是事实。这无疑说明北京现今的治疆之策,有其显著的针对性和现实意义。

多维新闻曾指出,新疆是当代中国境内情势极为复杂的地方,那里有着突出的宗教矛盾、民族矛盾,民生也并不富裕,区域发展极不平衡,历史宿怨深重难纾,冲突乃至恐怖主义袭击频频爆发……面对如此复杂严峻的环境,试问,是该纯粹道德化、片面地强调极端主义也“本该有的”自由权、隐私权重要,还是需要保障民众基本的安全稳定更加重要?不言自明。

和“9·11”后美国都在强化社会管治,多次恐袭后一些欧洲国家,也都不得不适当限制公民的隐私权相比,地域和社会隐患更易爆、冲突与恐袭更易发生的新疆,中共的一些必要强硬管治,并非不可理解。现实中的政治,远比人们想象中的复杂,新疆问题的复杂性更是如此。长久以来,一些中国境外舆论对于新疆问题的认知,单一地受限于西方论述视角,这使得人们只看到中国政府的高压管治和维吾尔族穆斯林的人权受限,却忽略新疆以前经常性爆发的冲突、恐袭,以及政府维持安全和秩序的迫切性。面对复杂的新疆,从西方的语境对新疆问题以及中国的治理手段进行鞭挞,看似符合西方的“政治正确”,但更多的是出于意识形态的偏见。考虑到新疆问题复杂严峻的实情,理性地给予北京治疆政策以一定理解和辩证看待,有其必要。

当然,面对今天国际舆论的指责和围剿,说明光靠“做”还不够。尽管中国做什么事,西方有些国家总是会找到借口来指责,但新疆主政者乃至更高层级的执政者,也需要适当调适已有的施政策略,一方面透过必要的开放和透明向外界传递真实信息,消除国际社会的疑虑,并争取可能的支持,而非总是让自己陷于被动。中国社科院中国边疆研究所研究员许建英此前接受多维新闻专访时曾表示,不少国外学者,包括美国的一些学者也表示,中国治理新疆这样民族和宗教问题复杂的边疆地区,做了很多事情,但是从来没有好好宣传;他们一直都不知道,到新疆以后才了解到并不是之前想象的情况。“他们说得很诚恳,反映出的确不仅需要做得好,也需要讲好、宣传好。”许建英说,“考虑到现在的国际环境,确实应该把新疆面临的极端主义问题及其治理模式介绍出去,让西方国家理解和支持,把事办好还要宣传好。 ”

另一方面,也应格外恪守在法治框架下施政的承诺,让实际行动更加经得起现实和舆论检验。新疆本身不是一个孤立存在的问题,它是中国的一个核心议题,也是一个高度国际化的议题,所以还必须在国家层面提升治理能力,尤其是治理工作的开放性与透明度。总而言之,中国在国家治理上理有自己的经验,有自己的痛处,也有自己的治理办法。所以正确的、有效的政策不仅要坚持,不断加以完善,而且要“广而告之”。

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