大国衰落与财政破产|中华帝国兴衰背后:古典财政先天不足

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正如奥地利政治经济学家约瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter)所言,“预算是一国赖以建立的基础,其中所表露的都是一些确切的事实,没有任何意识形态的宣扬”,几乎可以用来解释一国发生的所有重大事件,我们如果要对世界历史的动态有所了解没有比从财政入手更能明确的信息了。大国的衰落也不例外,而财政破产正是大国衰落的根源之一。

台北故宫博物院藏描绘北宋开封繁盛的《清明上河图》局部。(台北故宫博物院官网)

脆弱的中国古典财政

与熊彼特同时期的德国财政社会学家耶希特(Horst Jecht),将财政分为传统财政和合理财政,伴随市场经济兴起的赋税国家的财政属合理财政范畴。20世纪90年代兴起的“新财政史学”,将欧洲各国的财政进一步细分为“贡赋国家”、“领地国家”、“赋税国家”和“财政国家”。英国历史学家理查德·邦尼(Richard Bonney),在“财政政治学”著作《欧洲财政国家的兴起:1200-1815年》一书中,将欧洲各国财政分为现代财政意义上的“财政国家”和前现代的“王室财政”等等。

实际上,无论是“财政国家”还是“贡赋国家”、“领地国家”、“赋税国家”、“王室财政”,以现代财政划线,“财政国家”之前都可划入“古典财政”范畴。以人类最原始的生产资料——土地以及人口本身为财政最主要来源,是“古典财政”的最大特点。也正是这一特点,造就了“古典财政”的脆弱性。

一定历史时期之内,在生产力无法获得极大提高的前提下,人口与土地保持相对稳定,也就意味着国家财政保持稳定。比如,据《清史稿》记载清朝康熙年间(1761年-1722年)全国财政收入最高在3,500万两白银左右,到一百年多年后的道光二十一年(1841年)也不过3,859万两白银,其中来自土地、人口的地丁杂税稳定在3,000万两白银左右。

财政收入的稳定,一方面有利于“量入为出”的平衡财政政策,另一方面却严重限制了政府的施政。一旦企图有所作为,如开疆拓土,或遇上外敌入侵、天灾,国家财政就很可能入不敷出,王朝衰落乃至崩溃。因而,中国古代历朝历代,一旦取得政权或大战后,立刻实行宽松的财税政策,与民休息。

西汉建立后,崇尚黄老之学,无为而治。面临北方匈奴的威胁,白登之围后,西汉政府也采用和亲的方式忍辱负重,积蓄力量。匈奴单于在汉高祖死后,甚至给吕后去信羞辱,大意是“你老公刘邦死了,听说你很漂亮,不如嫁给我吧”,吕后虚与委蛇忍了下来。到汉武帝时,经过近50年的积蓄国力,终于击败匈奴,但也造成国库空空如也——“功费愈甚,天下虚耗,人复相食。”

汉武帝晚年对于在位期间战争频仍也多悔意,封丞相车千秋为富民侯,下诏:“方今之务,在于力农。”同时采用商人出身的御使大夫桑弘羊之策,实行盐铁官营、酒类专卖,增加国家收入,不但弥补了财政赤字还有盈余。到其子汉昭帝即位后,“流民稍还,田野益辟,颇有蓄积”,国家财政走上正轨,避免了崩溃的命运。

清朝康熙年间,吴三桂叛乱、收复台湾、两次雅克萨之战、三征噶尔丹战争不断,又治理河工、六次南巡、三次东巡、一次西巡耗费极大,加之康熙晚年对官员的纵容,财政岌岌可危。据《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第31册时任兵部侍郎李绂的奏折,自康熙十八(1679年)年至六十一年(1722年)二月,仅直隶一省就亏欠国库白银1,713余万两,米谷432万石。代表国家财政支付能力的户部存银,从康熙四十七年(1708年)最高的4,718万两,直线下降到康熙六十一年(1722年)的800余万两。康熙晚年无能为力,选择了严苛的雍正继位重整纲纪,才挽救了财政危机,清朝统治又延续了近两百年。

清雍正帝一系列改革挽救了康熙末年的危局。(维基百科公有领域)

面对财政困难,要么如汉武帝、雍正一般改革,要么加税。而来自土地、人口的赋税作为直接税,其痛楚直接作用于纳税人,一旦增加极易引发普通民众的不满。超过一定限度就会引起抗税或揭竿而起,反而引起社会动乱,进而财政开支增加、收入减少。财政不足-加税-民众抗税-财政不足,国家政权陷入死循环,直至财政崩溃,政权倒台。这种情况以明朝末年最为典型。

明朝时期,国家财政收入以田赋为主要项目,田赋的征收又分为两种:一是粮食,称为“本色”,占主要;二是货币。据《明实录》记载明太祖洪武二十六年(1393年),财政收入为粮食32,789,800石。随着商品经济的发展,以及张居正的改革,白银在财政收入中的比例上升。到明神宗万历四十七年(1619年),户部侍郎李长庚奏称每年粮食、白银等财政收入折合白银1,461万两。其中折合600万两的财政收入进入内宫供皇家支配,400万两白银及剩余粮食入太仓,成为国家财政收入。

按照明朝祖制,入太仓的财政收入以七成供日常开销,三成作为储备以应付战争、灾荒。然而随着明朝统治日久,军队自给自足的屯田制度遭到破坏,转由财政供养,称为“年例银”。明朝中叶弘治(1488年-1505年)、正德(1506年-1521年)年间,年例银约为43万两白银,到嘉靖年间(1522年-1566年)已增至270余万两,万历年间(1573年-1620年)又增至380余万两,与每年进入太仓的白银400万两已相差无几。

与此同时,明朝中后期用兵不断,军费开支浩大。明世宗嘉靖二十九年(1550年),蒙古土默特部俺答汗从古北口入关,直逼北京城,明廷耗费军饷500余万两,户部入不敷出。明神宗万历二十年(1592年)后的八年里,“万历三大征”——宁夏之役、两次朝鲜之役、播州之役接连登场,累计军费1,100余万两。万历末年,与东北后金旷日持久的战争又开始了。

明熹宗天启元年(1621年),时任户部尚书李汝华奏称,从万历四十六年(1618年)闰四月到明光宗泰昌元年(1620年)十二月,军费共计白银20,188,366两,平均每年军费逾600万两,超过太仓入银200万两以上。据曾任崇祯朝兵部尚书、内阁辅臣的杨嗣昌的奏疏,泰昌元年十月到天启元年十二月,仅14个月里辽东军饷支出就达925万两白银,是太仓年入银的两倍有余。

此外,中国封建社会时期,政府的财政与皇室的财政收入是分开的,这一点与西方封建时代财政家国一体不同。然而,在君主专制政体下,这并不妨碍皇室侵占国家财政。据《明神宗实录》记载,万历四十六年李汝华上奏称:“以内供言之:万历六年,共进过大工铺宫各库监局钱粮,共八十七万六千三百七十五两。二十七年至三十年,进过册立分封冠婚典礼钱粮,共二百五十五万七干二百四十七两。几盖一岁之入。福王成婚,进过四十余万。圣母两上徽号,前后共四十七万有奇,并进过所费香蜡等项,又约二十二万。长公主婚礼,用至十三万五千两。七公主婚礼,共折解十万余。今瑞王婚礼,又用过十万余。”政府财政危机进一步加深。

明朝建立者明太祖朱元璋。(维基百科公有领域)

国家财政入不敷出,明朝政府开始加税。明世宗嘉靖三十年(1551年),户部尚书孙应奎奏请加征田赋,得银115万两,开明末加征田赋先例。此后,明朝政府为与后金作战分四次加征“辽饷”。因加征“辽饷”引发农民起义,明朝政府又加征“缴饷”、“练饷”镇压农民起义。崇祯时,为了保障“三饷”征收,户部尚书倪元璐将三饷合一,共计每年加征田赋1,695余万两白银,比万历年间每年国家财政收入总和的1,400余万两还多两百多万两,是每年进入太仓银两的四倍有余。

然而,加征田赋并未改变明朝政府财政濒临破产的局面,正项财政收入反而不断减少。明思宗崇祯元年(1628年),户科给事中黄承昊上奏称,当年太仓支出500万两,而收入仅200万两,财政赤字300万两,收入相比万历年间减少200万两。崇祯年间曾任兵部尚书、宣大总督的卢象升也奏称,当时每年的财政收入合计仅1,100余万两,相比万历年间下降300万两。

正项收入的减少,又必然需要加征田赋去填补,农民负担不断加重,农村经济凋敝,大批农民逃亡、土地撂荒,农民起义愈演愈烈。时任左佥都御史徐标巡视江淮,满目疮痍,数千里“荡然一空”,蓬蒿满地,鸡犬无声,“未曾遇一耕者”。加征——农村经济凋敝——农民起义愈演愈烈——财政收入不足——加征,明朝政府深陷致命螺旋。

1644年,李自成起义军攻入北京城,明朝灭亡。据清人毛奇龄《后鉴录》记载,李自成入城后搜刮内宫,就连鎏金的门把手都被抢走,全部收获不到10万两白银,可见崇祯末年财政衰败之惨状。

前述汉武帝、雍正的改革、与民休息,实际上也只是暂时缓解了财政危机。随着统治日久,土地兼并加剧与官僚队伍的膨胀,一方面应税土地不断减少,财政收入减少,另一方面国家财政供养人员膨胀,财政支出飞涨,财政重现危机。此时统治者面临抉择,继续改革调适,当改革失去效力时,财政崩溃,王朝灭亡;加征税收,饮鸩止渴,陷入死亡循环,财政崩溃,改朝换代。

中国古代以土地为主要来源、与自然经济相适应的古典财政,极其脆弱,如果不能如南宋时期那样开辟以商业税为代表的新税源,任何朝代都难逃周期性财政崩溃、政权灭亡的宿命。

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